關于我國農村征地運動中失地農民的利益表達受損研究

劉怡萱

摘要：近年來城市化進程逐漸加快，農村土地進一步整合。政府進行征地運動不僅促使了農民身份的轉變，同時也讓失地農民的數量進一步增加。在推進城市化進程的過程中，不少農民的合法權益由于政策落實代溝不能夠充分保障。同時，失地農民由于失去生產、生活保障常常與有關部門爆發激烈沖突。因此，維護失地農民的利益表達權成了維護社會穩定的重要方針政策，但研究發現農民在失地過程中有時會陷入“表達困境”，難以有效的維護自己的合法權益。針對這些問題，我們應該合理地改善如今的利益表達機制。本文從2013 年云南晉寧縣晉寧鎮廣濟村土地維權就采取了“鬧大”的抗爭行為出發，分析失地農民的利益表達途徑，以及多方主體的互動關系，歸結失地農民面臨的困境。

關鍵詞：失地農民;利益表達;農民維權

1 事件背景

中國社會科學院經濟研究所與社會科學文獻出版社29日共同發布的《經濟藍皮書夏季號：中國經濟增長報告（2018-2019）》 認為，截至今年，年中國的城市化率將突破60%。城市化進程中不可避免的會出現農村土地征用。城鎮化的進程在近十幾年來一直沒有停歇過，失地農民利益受損情況每年都有發生，失地農民是農地項目的主體，其利益表達渠道的完善與否直接影響到農村社會的和諧穩定。本文選取云南晉寧縣晉寧鎮廣濟村土地維權案例進行分析。

2013 年云南晉寧縣晉寧鎮廣濟村在征地之后，失地農民的土地維權就采取了“鬧大”的抗爭行為，不少失地農民團結起來，向政府“施壓”，他們雖然缺乏意見性的統一領袖，但失地農民們都了解政府面臨的維穩壓力，秉持著“一起發聲”的原則“逼迫”政府將其列入議事日程。在這“套路式”抗爭行為模式下，政府之前通過公文來宣告對土地征用，并沒有和失地農民進行充分的溝通的現狀被挖出來，而后失地農民的權益受到了重視。

本案當中，這種方式屬于“非制度化表達”中的“套路式”抗爭。選擇“套路式”抗爭的農民有著“中國式”的政治智慧，這種政治智慧突出地表現在其對政府底線的尊重，對政府制度、政治規則和法律的尊重。我認為不同地方的套路式行為不同但都遵循著：“鬧大---引起政府注意”、“在法律框架下行使權利---利用合理的集會權利”這兩個特性，既抒發了自己的權益述求，也能在法律框架內保證沒有超出權力邊界。比如在2013年廣濟村村民土地案例中，他們制定了詳細的規劃，包括橫幅宣傳事項，集會等。之前學者把它們的利益表達路徑歸結為“鬧大、實惠、尊重”六字原則，這些草根群體的基本訴求只是限于維護自己的權利，他們努力為自己創設和政府溝通的平臺，在一定的框架內利用公知信息，一定的社會關系等獲取信息，為自己的行動提供便利，總體而言這一利益表達行為是可控的。

回歸事件背景，在我國不合理的農村征地運動利益分配不僅導致農民權利受損，更愈演愈烈成為“中國式圈地運動”----在發展市場經濟過程中，中國各地地方政府通過各種政令不斷以相對低廉價格征地，把農民從土地上趕走，剝奪農民耕地使用權，甚至強拆農民住房;再以相對較高的價格出租土地使用權于資本集團。①農民在征地運動中處于弱勢地位，只能依靠政府利益補償來維護自己的權益，但在實際征地過程中集體經濟團體利益分配不恰當、地方政府補償口徑不一、農民自身有效維權沒有得到合理落實等因素都將失地農民禁錮在弱勢區間內。失地農民由于自身文化素質不高，維權意識薄弱等因素難以形成有組織的大規模公民運動進行對抗。最終導致失地農民的所得補償份額被其他的利益集團所吞噬。面對這種困境，其實只有少數農民選擇適當的方式利益表達，本案就是一個例子，所以研究它非常具有社會意義。

2 本案主體利益互動形式及存在的問題

征地運動中主要涉及政府、農民、集體組織、企業等多方利益主體。他們之間有復雜的利益關系，并且由于復雜的利益互動，引發關系鏈條，最終失地農民的權力進一步受損。從而“逼迫”農民進行抗爭，維護自己利益表達的權力。本文從案例中多個利益主體互動過程出發，分析農民利益表達受損的原因及存在的問題。

2.1 中央政府和地方政府

在我國，土地供給國家壟斷。在征地過程中，中央政府是決策單位，地方政府依托于中央政府的決議構建當地的征地政策，其中就包括補償政策，兩者是相互獨立的，追求各自的利益。中央政府為了加快城市化進程，發展社會公共利益而提出政策，地方政府由于財政體制改革和經濟分權也有自己獨立的目標追求，即發展本地經濟、政府官員的收益（包括升遷、政績、表彰獎勵或其他隱性收入）等。②中央政府主要追求的是整體利益和社會利益;地方政府追求的是局部利益和經濟利益。實踐過程中，地方政府具有極大的主動性，可以制定地方性的政策法規進行征地。但中央政府往往由于距離遙遠等不能了解地方政府在征地過程中出現的具體問題，地方政府可以根據自身經濟利益制定相應的征地補償政策，他們之間往往出現巨大的彈性空間模糊了雙方的權力觸角邊界。農民有苦難訴，只能自發性聯合，尋求云南地方政府的幫助。

本案當中就是由地方政府自行規劃征地方案，用一紙公文下發征地命令，但是沒有保障農民的知情權，農民對于征地利益補償分配的疑問并沒有馬上作出回應，所以導致了這一事件。

2.2 地方政府與農民

地方政府既要考慮發展地方經濟，提高財政收入水平與地方城市化水平，又要考慮兼顧失地農民的利益。這兩者之間經常會引發沖突，事實上，因為地方政府在實踐行動中更容易偏向于前者而不是失地農民的利益，因此經常引發劇烈的沖突。地方政府往往在征地過程中沒有給予農民充分的保障，為了追求自己的經濟利益，地方政府在征地過程中經常出現降低失地農民補給，而抬高征收地價獲取更多的收益的行為。他們同時追求一定的社會效益，進行圈地占地，大搞形象工程，這些實際上都壓榨了這塊土地的原住民，進一步加固了失地農民的弱勢地位。所以在現實生活中，原有的土地利益分配在實踐過程中更加傾向于政府而不是農民。

根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》、《土地征收補償條例》及《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規定，政府征用土地，必須履行法定程序，對征地方案進行公示，并且召開村民半數以上聽證會議。然而，在我村征地過程中，這些都沒有進行。更嚴重的是，廣濟村所處縣地方政府官員利用職務之便，濫用職權，采用不正當手段，欺上瞞下，蒙騙該村的黨員及村民代表，以項目落地為理由，進行簽字按手印。甚至和開發商勾結，將征地的補償標準壓得很低。

由于地方政府在地方經濟社會發展中處于主導地位，不少農民礙于權威不敢維護自己的權利。本案發生之前，當地一些案例表明，當個體農民上訪給政府部門后，政府部門之間出于利益考量，相互推脫最終導致農民利益表達渠道受損。所以廣濟村農民之后的利益表達模式都采取了自發性的聯合行為。

2.3 集體組織與農民

在征地發生之前，集體經濟組織和農民間的關系是暫時所有權以及暫時使用權之間的關系。地方政府下發的利益補給一般包括兩個方面：金錢補給，房屋補給。地方政府下發一定數量的補給時，村集體經濟組織再將其轉發給失地農民。

廣濟村集體經濟組織確立分配標額時名義上會追求經濟公平，照顧弱勢群體，維護社會穩定的目標。同時還會拿出一部分補償金作為建立公共服務設施，完善基礎設施的費用。

但實際上集體組織在下發利益分配過程中中存在領導者主導權威，人為分配因素大等特點。比如在集體組織中較為活躍的一些關系戶在擁有相同土地面積的情況下可以分得更高的補償金額。這極大地損害了其他失地農民的利益。一些集體組織在接受地方補償金額時，有時候還會謊報虛報，以政府名義少給失地農民農民利益。倘若失地農民在這種情況下不能有效地維護自己的權益，他們不僅會陷入表達困境也會陷入生活困境。所以這層關系更促使廣濟村失地農民聯合起來進行“利益表達”維護自己的權利。

2.4 征地企業與農民

本案中，晉寧縣政府在土地轉讓、征地完成之后已經擁有了土地的所有權，它可以根據相關的法律法規將土地使用權變賣給企業，用于城市化發展。這些企業中的能人有時候會收買政府人員，擴大自己的權力邊界。他們在原有農用地上進行工業化，產出的稅收上交政府。同時工業化的進程中也會對原住民的環境進行破壞。據了解，晉寧縣還有一些當地的黑社會勢力借由政府的黑手包裝成“社會企業”，對失地農民進行恐嚇。

雖然征地企業往往用良好的社會效益為自己進行包裝，但在征地實踐過程中，征地企業往往成為“中國式圈地運動”的幫兇，侵犯農民的利益。由于時代的發展不少廣濟村農民走出農村成為“民工”，導致土地荒廢，主體不明。這些企業可能會借由此擴大自己的土地觸角，侵犯其他原住民的利益。倘若農民沒有進行利益表達的抗爭意識，他們的權力將會進一步地受損。

3 根據案例分析失地農民利益表達方式

本文中利益表達的廣濟村失地農民渠道采取了非制度化的抗爭行為。本文這里的“制度化”指的是國家下發的有關保障農民權益的制度，而不是農民進行抗爭時候秩序性。

本節我們來分析一下失地農民面臨權益受損時的利益表達。（馬廣超、楊鋼橋，2016）做了一份關于農地整治的社會問卷，其中反映出60%的農民認為利益表達是無用的，就算他們表達出自己的觀點，也不會受到有關部門的重視，這反映出農民在利益表達過程中選擇的途徑十分有限。也反映出失地農民面臨的利益表達困境。但是，權利極大受損的失地農民也有一部分選擇了利益表達，這部分人主要分為制度化手段和非制度化手段。我國現階段，農民的利益表達有制度化的渠道和非制度化的方式。制度化的利益表達渠道有人大代表選舉制度、

村民自治制度、信訪制度等。③非制度化手段包括暴力手段，“套路式”手段等。（鄭曉茹、陳 如，2016）詳細分析了非制度化手段中秩序化的利益表達，他們將其歸結為“套路式”抗爭行為。

其實農民選擇的利益表達方式往往與很多因素有關，比如：權益受損程度，當地政府治理機制，自身文化素質等。廣濟村地處偏遠，文化程度較高的農民在世紀成都中十分受限，但由于“路徑依賴”，之前自發性聯合行為抗爭成功的案例具有相當的影響，所以他們會繼續選擇“套路式”手段。

文化素質較高的農民在民主化的情形下更容易選擇制度化利益表達模式來維護自己的權益。他們有組織的進行上訪，尋求當地人大代表的幫助等，走“協商民主”的道路合理進行利益表達，向當地的意見領袖反映自己的利益訴求。但這部分人仍然比較少，失地農民由于自身文化素質低下再加上政府機構的不作為很少能進行有序利益表達。大多數情況下，不同地方根據自身情況定位，比如地方風俗，外部政府影響等建立相應的抗爭模式，比如廣濟村“鬧大，尋求尊重，找官員”這一行為模式。可以預見如果這些抗爭沒有得到有效的回應將會進一步演變成暴力示威行動。這類暴力抗爭行為案例也有很多，比如江蘇省泗洪縣強制農民流轉土地引發的沖突。2013年11月27日上午，城頭鄉在未與村民達成協議的情況下，組織100余人的隊伍到迎河村7組強行丈量土地，欲把農民土地租賃給其它企業。遭到村民抵制，雙方發生暴力沖突。

失地農民無論選擇何種方式進行利益表達都能從外部環境中找到因果關系。失地意味著失業，城鎮化進程中失地農民轉業能力差，集中于服務、建筑等領域，有些農民選擇進城成為“農民工”，但不少農民由于自身文化素質差，土地意識強不愿意離開自己的土地進城尋求新的機遇。在這種情況下，他們極容易與政府機關發生劇烈的沖突，這種“破罐子破摔”式的維權行為值得我們注意。失地農民應該成為社會關懷的對象，研究他們的利益表達機制有助于幫助其走出困境。

參考文獻：

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（作者單位：山西大學政治與公共管理學院）