“新基建”和“鐵公基”，“互為表里”還是“割席分坐”?

文／張柱庭

鐵路、公路、港口航道、機場等重大基礎設施建設，簡稱為“鐵公基”。“新基建”與“鐵公基”的關系，應當從理論到實踐進行深入研究，特別是目前正處在政策法規的醞釀階段。

“鐵公基”和“新基建”共同構成國家基礎設施網絡

（一）交通運輸、信息等基礎設施共同構成國家基礎設施網絡。黨的十九大報告中提出要貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，其中涉及交通運輸基礎設施建設的要求是在深化供給側結構性改革部分中提出的，內容是“加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設”。正確認識這一要求，應當突出“基礎設施網絡建設”，這個網絡從交通運輸角度看包括三層含義：

第一層含義是鐵路、公路、水運、航空、管道自身的網絡，以公路為例，應當是高速公路網絡、國道省道組成的干線網絡、縣道鄉道村道組成的農村公路網絡三個網絡構成的公路整體網絡。

第二層含義是鐵路、公路、水運、航空、管道五種交通運輸方式共同組成的綜合交通運輸網絡，使得各種交通方式由相對獨立發展向更加注重一體化、立體化的融合發展轉變，共同構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系。

第三層含義是綜合交通運輸網絡和水利、電網、信息、物流網絡共同構成的國家基礎設施網絡，這一目標絕不是簡單的四、五種交通運輸方式的基礎設施建設，而是要融入信息、物流、電網等多種基礎設施網絡之中。

國家基礎設施網絡是一個大網絡，其中包括交通運輸基礎設施、信息、物流、電網等，這些不同的基礎設施除自身的網絡外，還應當共同構成互為載體、互為支撐、互為服務的你中有我、我中有你的國家基礎設施大網絡，共同成為社會主義現代化強國建設的重要基礎和支撐。

（二）交通強國、網絡強國、制造強國等互為支撐。黨的十九大報告中在加快建設創新型國家部分明確提出“要加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新，為建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會提供有力支撐”。把建設交通強國寫入其中，尤其是寫在了“加快建設創新型國家”之中，這包含了對交通運輸創新的要求，其中將信息、物流等和交通運輸放在一起，說明科技、質量、航天、網絡、數字、智慧和交通是相互支撐、相互融合的。

黨的十九大報告已經為交通運輸等基礎設施和“新基建”的關系奠定了新的基石：都是基礎設施，共同組成國家基礎設施網絡，共同支撐社會主義交通強國、網絡強國等戰略。

“鐵公基”和“新基建”應當把握“統籌發展”和“兩個加快”

2019年12月10日至12日召開的中央經濟工作會議強調，“要著眼國家長遠發展，加強戰略性、網絡型基礎設施建設，推進川藏鐵路等重大項目建設，穩步推進通信網絡建設，加快自然災害防治重大工程實施，加強市政管網、城市停車場、冷鏈物流等建設，加快農村公路、信息、水利等設施建設。”2020年1月3日國務院常務會議指出：要大力發展先進制造業，出臺信息網絡等新型基礎設施投資支持政策，推進智能、綠色制造。2020年2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議指出：基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。這次會議從中央全面深化改革的角度提出“統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展”，其中的“統籌”是關鍵詞。

2020年3月4日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調，要選好投資項目，加強用地、用能、資金等政策配套，加快推進國家規劃已明確的重大工程和基礎設施建設。要加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。這次會議對“新基建”的范圍進行了明確，即以5G網絡、數據中心為代表的新型基礎設施建設。此外，在這次中共中央政治局常委會會議的有關表述中，“兩個加快”是關鍵詞，即加快推進國家規劃已明確的重大工程和基礎設施建設，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設。“兩個加快”猶如雙輪驅動，必將加快打造我國現代化的基礎設施網絡。

“鐵公基”和“新基建”互為表里

（一）“新基建”的范圍。“新基建”現在已經成了熱詞，不同的人賦予其不同的含義。“基建”一詞，有的文章認為是基本建設的簡稱，這可能會擴大范圍，作為基礎設施建設的簡稱更準確。哪些基礎設施屬于“新基建”中的新型基礎設施？從中共中央政治局常委會會議的表述看，5G網絡、數據中心屬于新型基礎設施。但“等新型基礎設施建設”中的“等”還包括哪些？這是存在爭議的，大家都想把自己擠進去。有一種觀點認為“新基建”包含七大高新科技領域：1.特高壓；2.新能源汽車充電樁；3.5G基站建設；4.大數據中心；5.人工智能；6.工業互聯網；7.城際高速鐵路和城際軌道交通。

（二）“鐵公基”一概視為傳統基礎設施建設不準確。改革開放以來，交通運輸基礎設施建設一直是國家基礎設施建設中的重頭戲，2018年全國完成交通固定資產投資32235億元，2019年交通固定資產投資預計完成32164億元（其中公路水路完成投資23185億元）。“新基建”提出來后，許多人把交通運輸基礎設施建設稱為傳統基礎設施建設，認為是大水漫灌式的、過剩的、落后的基礎設施建設。

然而，不應把交通運輸基礎設施建設一律統稱為傳統基礎設施，更不應把它評價為大水漫灌式的、過剩的、落后的基礎設施建設。剛才給“新基建”劃的七個領域中包括了城際高鐵和軌道交通，難道城際高鐵和軌道交通就不是交通運輸基礎設施建設嗎？另外高鐵十多年前就開始建設了，北京地鐵早在上個世紀六十年代就開始建設了，為什么過去叫傳統，今年就成了新型基建？此外，新能源汽車充電樁、通信基站等前幾年在高速公路、高速鐵路建設，港口、航道建設中已經開始實施了，也不是最近才出現的。因此把交通運輸基礎設施統稱為傳統基礎設施是不準確的。

（三）“鐵公基”智能化、網聯化是方向。從交通運輸基礎設施建設的發展歷程看，始終具有兩大特點：一是存量和增量項目并重，既要重視新建項目，也要重視改建項目。二是傳統和新型項目并重，以公路建設為例，過去多數是土建為主的公路建設，現在其土建本身和智能化的技術含量逐步提升。比如北京至雄安高速公路是按照滿足自動駕駛車輛行駛的智慧高速公路標準新建的，杭紹甬高速公路是按照滿足自動駕駛車輛行駛的智慧高速公路標準改建的。鐵路建設早期建設普通鐵路，后來逐步發展為建設電氣化鐵路、動車、高鐵；港口早期建設普通碼頭，現在建設無人碼頭。歷史告訴我們：第一，從全局看，交通運輸基礎設施建設發展不平衡會長期存在，因此今后一段時間還需要繼續堅持新建和改建項目并重、傳統和新型項目并重。第二，新型和傳統項目之間有區別，但更多是有聯系，更多是在交通運輸基礎設施中增加信息化、新能源汽車、自動化運載工具的要求。因此，在部分項目中很難把兩種項目完全區分開。第三，交通運輸基礎設施建設當然應該更加注重由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變，因此從政策上調整好交通運輸基礎設施和信息基礎設施建設的關系是非常必要的。例如道路交通的智能化需要三個基本要素，即聰明的車、聰明的路、聰明的網絡，恰恰是路、網兩個基礎設施結合支撐智能車的制造。鐵路、港口、航道、軌道等基礎設施的智能化部分均屬于此類情況。目前已經完成和正在建設的案例有很多，比如南京機場高速公路全長28.9公里，江蘇移動在南京機場高速公路沿途布設62個5G站點，這是江蘇省內首條5G網絡全覆蓋的高速公路。這個項目實現了四重目標，一是為5G在高速公路上的大規模應用積累了工程經驗。二是為無人駕駛、智能車路協同系統、道路標識數字化、智能道路巡檢等5G智能交通應用奠定了堅實的網絡基礎。三是以應急搶險為例，5G網絡支持下的無人機能快速將現場高清畫面回傳至相關管理部門，為高速公路應急搶險救援提供數據支撐。四是在車輛高速移動通信方面進行了功能增強。山西省通信管理局、省交通運輸廳3月10日聯合印發《關于免費開放公共資源支持5G基站建設的通知》，要求加快5G網絡部署，加快高速公路、高鐵城軌等交通干線和樞紐人臉識別進站、移動支付，智能網聯汽車等5G+智能交通的示范應用，全面提升全網分段自由流計費收費系統，促進交通運輸要素資源在線集成，力爭在三年內實現山西省內主要高速公路、重要國省道5G網絡連續覆蓋。北京市目前最典型的是京禮高速擬于今年下半年完成5G全覆蓋，將成為北京第一條實現全頻段覆蓋的5G高速公路，一方面滿足北京冬奧會的通信保障，另一方面有望為將來5G在高速公路的規模應用奠定基礎。目前正在攻克5G信號在隧道內覆蓋占比超過50%以上的難題。海南省加快高速公路沿線5G應用部署，將首先在海南環島高速公路開展5G應用部署。下一步，5G還將快速覆蓋海南島內機場、港口、鐵路等交通樞紐。

從以上實踐看交通運輸基礎設施建設，已經有很多項目包含了“新基建”，因此交通運輸基礎設施建設這種“鐵公基”和“新基建”是“互為表里”的關系。在“新基建”背景下需要的是更緊密的結合，如果未來基礎設施建設政策上對“新基建”更優惠的話，必然會出現將交通運輸基礎設施中的信息、大數據中心等基礎設施拆分剝離，或者把交通運輸基礎設施項目打包到“新基建”中的情況，這樣的話就會出現“割席分坐”。應當鼓勵“互為表里”的基礎設施建設政策，但如果會導致“割席分坐”的后果，這個政策的效果就大打折扣了。希望交通運輸基礎設施建設中包含的“新型”基礎設施建設，能夠在“新基建”政策中獲益。但如果政策的實施最終難以避免地導致了“割席分坐”，則應順勢在“新基建”中推“新鐵公基”。

“割席分坐”下的“新鐵公基”

（一）為交通運輸發展技術賦能的“新基建”。建設現代化國家的交通運輸體系需要新動能，加快推動新技術賦能服務的基礎設施建設，主要包括：一是綜合交通網絡協調運營與服務技術、城市綜合交通協同管控技術、基于船岸協同的內河航運安全管控與應急搜救技術所需的基礎設施；二是發展智慧交通需要大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈、云計算等所需的基礎設施；三是綜合交通大數據中心。此外，還應當包括交通運輸科技創新的基礎設施。具體應用的試驗中心基礎設施有：時速600公里級高速磁懸浮系統、時速400公里級高速輪軌（含可變軌距）客運列車系統、低真空管（隧）道高速列車等技術儲備研發類交通運輸基礎設施、智能網聯車測試場地及道路（含城市道路、公路），等等。這些都應當屬于“新基建”。

（二）培育壯大交通運輸新興產業的“新基建”。從國際視角看，農業革命、工業革命、信息產業革命都是在交通運輸行業率先爆發，交通運輸業與新興產業的“親緣”關系是直系的。信息基礎設施建設已經在交通運輸領域催生了許多新興產業。這次新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）防控中，無人配送（包括無人飛機、無人船舶、無人車輛）發揮了積極作用，習近平總書記2月23日在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話中專門講到：疫情對產業發展既是挑戰也是機遇。一些傳統行業受沖擊較大，而智能制造、無人配送、在線消費、醫療健康等新興產業展現出強大成長潛力。要以此為契機，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業。3月3日，國務院常務會議決定：各地要對郵政和各種所有制快遞企業給予一視同仁的通行便利，推動打破鄉村、社區“最后一公里”通行和投遞障礙，將智能投遞設施等納入城鄉公共基礎設施建設范疇。類似這些以通訊、智能、制造為基礎實現交通運輸的產業屬于新興產業，其所需的新型基礎設施，應當納入“新基建”。另外在發展“交通運輸+互聯網”或者“互聯網+交通運輸”中，基于移動智能終端技術的出行服務、智慧物流、智慧快遞等所需的公共服務基礎設施，也應當納入“新基建”。

（三）新時代交通強國建設要求的“新基建”。按照中共中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》，到2020年年底完成決勝全面建成小康社會交通運輸基礎設施建設任務。從2021年到本世紀中葉，分兩個階段推進交通強國建設。

1.第一個階段從2021年到2035年，基本建成交通強國。宏觀來講，達到的目標是現代化綜合交通體系基本形成，人民滿意度明顯提高，支撐國家現代化建設能力顯著增強。具體來講，實現“三網兩圈”，“三網”是指擁有發達的快速網、完善的干線網、廣泛的基礎網，城鄉區域交通協調發展達到新高度；“兩圈”是指基本形成“全國123出行交通圈”（都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達）。旅客聯程運輸便捷順暢，貨物多式聯運高效經濟；智能、平安、綠色、共享交通發展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解，無障礙出行服務體系基本完善；交通科技創新體系基本建成，交通關鍵裝備先進安全，人才隊伍精良，市場環境優良；基本實現交通治理體系和治理能力現代化；交通國際競爭力和影響力顯著提升。

2.第二個階段從2035年到本世紀中葉，全面建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國。基礎設施規模質量、技術裝備、科技創新能力、智能化與綠色化水平位居世界前列，交通安全水平、治理能力、文明程度、國際競爭力及影響力達到國際先進水平，全面服務和保障社會主義現代化強國建設，人民享有美好的交通服務。

從過去交通運輸和通訊、電網基礎設施建設協調的過程看，還存在許多問題，比如先建交通運輸基礎設施，后建通訊、電網基礎設施會出現重復建設，或者交通運輸基礎設施不能滿足通訊、電網技術進步要求等問題。這次《交通強國建設綱要》中對交通運輸基礎設施建設的要求，突出八個字目標：布局完善、立體互聯，具體為：一是建設現代化高質量綜合立體交通網絡。二是構建便捷順暢的城市（群）交通網，包括大家網上關注的城市群一體化，科學規劃建設城市停車設施，加強充電、加氫、加氣和公交站點等設施建設，提升城市交通基礎設施智能化水平的項目。三是形成廣覆蓋的農村交通基礎設施網，包括大家關注的通用機場、農村郵政等基礎設施建設項目。四是構筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，將信息、物流、電網等基礎設施建設要求融入其中，例如車聯網、物聯網基礎設施。“新基建”中也有交通運輸基礎設施，因此未來“新基建”的藍圖中，交通運輸基礎設施建設依然是其中的重色彩。