土地制度改革：中國現代化的基礎工程

京雨

土地制度改革對于加快農業現代化、推動城市化，提高國民經濟運行質量、改善國民居住形態，具有重大意義，這些重大意義體現在哪些方面？涉及土地改革有諸多方面，其中，如何理解“三權分置”的含義？提高土地經營規模水平為什么重要，規模經營到底應該是多大的規模才是合適的？農村建設用地管理一直面臨一個“一放就亂、一收就死”的循環，有什么具體的改革辦法解決這個問題？今后深化土地制度改革有哪些難點？還應確定什么目標？針對這些問題，本刊記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所黨國英研究員。

土地制度改革的意義

《領導文萃》：我注意到您近年經常呼吁深化土地制度改革，請問土地制度改革對中國發展究竟有什么重要意義？

黨國英：土地制度改革對于加快農業現代化、推動城市化，提高國民經濟運行質量、改善國民居住形態，具有重大意義。當前農業競爭力低下是中國中長期發展的重大風險。我國不是絕對地缺少耕地，而是農業生產成本顯著高于世界主要農產品出口國，使得大量土地不能有效播種經營。這不僅產生了農產品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權（承包權）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農業的有效播種面積，使我國農業競爭力大幅度提升。這項改革如果能推進，我國有希望成為農產品凈出口國。

深化土地制度改革還能極大降低中長期社會政治風險。我國的高密度集合住宅樓中的一個一個單元，在世界住房市場是質次價高的“劣等品”。這種居住形態會成為社會不穩定的重要條件。我國大量優秀人才移居國外，也與居住形態有關。如果能大幅度提高城市建成區居民住宅區用地的比重，發展容積率1以下的住宅區，擴大獨棟和聯排住宅，使城市中產階級擁有真正可世代繼承和維護的房產，將有利于社會穩定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關系。此外，清理過時的城市土地規劃標準，發展多樣性、混合型的工作生活區，也是一個辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，可以彌補“土地財政”失靈產生的政府負債風險。

土地規劃管理制度改革也有利于降低消費需求不足產生的經濟停滯風險。居住形態改善以后，住房消費會顯著增加，深化土地制度改革還可以降低環境風險。通過土地制度改革激勵農場主連片整理土地，有利于實現農業規模化經營，改善循環農業發展條件。改革會帶來有效農業播種面積增加，減少農業用地開發需求，有利于擴大生態用地面積。

《領導文萃》：說到改革，近年有人提出農業用地“三權分置”改革，對此如何理解？究竟是什么含義？

黨國英：農村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經營性建設用地，也涉及國家對農地征收，其中，耕地產權制度改革現在用“三權分置”來形容。要明白“三權分置”改革的含義，必須回顧農村土地制度改革的歷程。

我國20世紀50年代推行了農業合作化制度，將農戶的耕地收歸農村社區所有，實際上建立了一種關于土地財產的“社區共同共有制度”，農戶并沒有權利退出這個制度。在這個制度之下，農戶由村莊領導統一安排生產、統一分配產品。我們把這個制度叫作農村集體經濟制度。這個制度的最大缺陷是效率低，以致我國在20世紀六七十年代不能很好解決吃飯問題。

人們在實踐中發現，完全分給農民自己耕種的“自留地”產出效率高。到20世紀“文化大革命”結束前后，一些地方的農村干部就大膽將集體耕地分給幾戶農民耕作，不再搞集體統一經營;還有的地方干脆將耕地分給每家農戶自己種，產品分配奉行所謂“交夠國家的，留夠集體的，剩下的是自己的”。安徽小崗村以這樣的改革馳譽中國。這樣一來，農民積極性大為提高，農業效率顯著提升，使中國一舉解決了吃飯問題。這個做法拋棄了集體統一經營，意味著一場“革命”。后來，政府和農民把這種改革叫做集體土地承包制經營制度改革，意思是土地的所有權歸集體，但農民獲得了土地的承包權，并自主經營。農戶的這種權利被簡稱為土地承包經營權。

我國2003年的農村土地承包法、2007年的物權法，都肯定了農民的土地承包經營權。這個時候，土地的集體所有權主要體現為定期發包土地的權利，法律對集體干部干預農戶經營做了很多限制。對農戶來說，他的土地承包經營權，實際上就是一種資格壟斷的特別經營權，因為只有村莊原住戶才能得到這種權利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權利（林地也有例外情形）。再往深說，土地承包權長期化以后，集體不能再通過一些辦法重新發包、調整承包地，農戶的土地承包權其實與所有權的意義相當接近了，這便是馬克思強調的經濟意義上的所有權。

再到后來，越來越多的農民進城務工，不再自己耕作土地，他們就把土地出租、轉讓給其他人，包括村莊以外的人，且大多不限定身份，突破了集體成員范圍。后者獲得的權利，從法律上說，不是承包權，而是一種經營權;承包土地的資格還掌握在原農戶手上。這樣，就有了三種權利，即歸集體的土地所有權，歸原農戶的承包權，以及歸實際經營者的經營權（在實踐中，也有集體將土地直接發包給集體以外人員的情形，原農戶的承包權沒有體現出來，特別在林地承包中這種情形比較多見）。這樣的土地權利配置，中央的政策主張是“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”。這個政策支持土地流轉到專業的農業經營者手上，有利于擴大農業規模經營，降低農業成本，提高中國的農業競爭力。

但是，這個制度還有一些問題沒有解決。中央在2008年提出土地承包權長久不變，目前中央又推進土地確權頒證工作，這樣，農戶的承包權就有越來越大的權利強度和含金量，但農戶轉讓給他人的經營權，往往期限短，不具有長久不變的性質，投資者不肯對土地做長期投入。實踐中還出現地租率很高的情況，土地經營者不堪重負。于是，一些干部群眾又在動腦筋：能不能讓農戶把自己的承包權自由轉讓給不限定身份的其他人呢？受讓方的土地權利就是經營權。依法保護經營權，有利于提高土地使用效率。

《領導文萃》：那么，提高土地經營規模水平為什么重要？有人說“小農戶+社會化服務”也可以增加農業經濟效率，如此能不能說我們就不需要擴大農業經營規模？

黨國英：用銷售額來定義農戶的大小比較好。例如，在現階段，可以把農產品銷售額每年20萬元以下的農戶定義為小農戶，把50萬元以上的定義為大農戶，兩者之間的定義為中等農戶。美國把年農產品銷售額100萬美元以上的定義為大農戶。用經營面積來定義農戶大小，有局限性，雖然面積與銷售額之間有聯系。經營水果30畝可能是大農戶，但30畝谷物就不是大農戶。

從國際經驗看，不論多大規模的農戶，都需要一定的社會化服務，否則效率會受影響。以下三種情形要注意：第一種是小農戶+生產全程的自我服務;第二種是小農戶+產業鏈多個環節的社會化服務;第三種大中農戶+產業鏈多個環節的社會服務。第一種效率肯定低于第二種，但第三種效率更高。就我國現階段來說，如果地塊切割細碎，會給服務商的操作帶來很多困難。大中農戶的地塊容易連片耕作，效率提升有保障。所以不能認為第二種形式是最好的。

有的地方采取了一些辦法，讓村委會或其他第三方介入，將小農戶的土地集中起來，成立“土地股份社”或“托地社”等組織。按我調查的結果，這些形式暫時有一定的效率改善，但因為土地歸小農戶所有，為了更好地實現規模化經營與產業鏈社會化服務，需要退土地進行整理時就發生了合作成本問題。產權歸于小農戶，還會發生其他的預期不穩定問題，難以形成大農戶的投資激勵。

《領導文萃》：那么規模經營到底應該是多大的規模才是合適的？現在鼓勵農業產業化，但是大了似乎又有問題，會損害農民的權益之類，對此，如何看？

黨國英：農民經營一塊地，要足以讓家庭的人均收入與城市居民的人均收入比較接近，或者略高于城市收入，就算適度規模。這個各地不一樣，未來也會變化，因為城市居民收入也在變。就目前來講，種一季和種兩季不一樣，東北種一季，可能需要300畝，可以種玉米;河南種兩季，可能是200～250畝;種菜可能是20畝，種花卉可能就是6～7畝;種水果，贛州我了解，最多也就是30畝。

防止損害農民利益，就是要在堅持家庭承包經營制度的前提下，深化土地制度改革。為什么農業適合家庭經營？農業中的水產、畜牧、種植，特點是勞動態度非常難以監督，因為它沒有機器強制的紀律，流水線上工人不敢停，一停就有麻煩。但是農業不是這樣，特別容易偷懶。所以一定要是家庭經營，自己給自己干，盡量不采用雇工經營。如果實在要雇工，比如雇傭夫妻倆住在這個地方，要與他們建立非常友好的關系，他們才會認為“我將來的根就在這里”。

我在美國訪問一個農場，有3個勞動力，雇員1名。農場主說他不能把這個人當作雇工，而是一定要稱為“合伙人”，就是用Fellow，而不是Worker。一旦工人沒有責任心，肯定干不好。

有人跟我說，像擠牛奶這個工作，如果你雇一個工，如果奶牛奶頭發炎了，他可能根本不會告訴老板。下次擠奶的時候奶頭化膿，奶液就報廢了。他不告訴你你有什么辦法，他會說我沒看見啊，憑什么我要看見？農業生產特點決定了家庭農場有效率。一定不能鼓勵大公司直接下地雇工搞實地經營。但是我們同時需要農業現代化，服務加工流通環節可以讓他們介入。我甚至認為家庭農場搞起來之后可以搞合作社，我個人希望讓農村合作社與農業龍頭企業競爭。

宅基地制度與土地用途管理

《領導文萃》：現在有一個問題是，按照用途管制或規劃，農民對自己的土地有處置權。但是不是有可能規劃本身就有問題呢？請您稍詳細談談這個設想。

黨國英：你說得太對了。第一，我們的規劃事實上缺乏法律效力。第二，政府經常違反規劃，就是所謂“調規”，違反規劃不會得到處理。我經常講，要“三化”，民主化、法治化、科學化。民主化就是要充分協商，法治化就是規劃干脆讓地方人大通過，成為地方法規，科學化就是要有設計資質。立法就是規劃，任何一級政府只要有議事機構，他們通過的文件就是法律，只要不違反上位法。只要有完全政府都可以立法，所有的規劃都要由同一級人大通過。規劃體制的問題是，現在中央政府只要是基本農田，連一畝耕地都要管，都要國務院批，用途管制高度集中，這樣管得太細太多沒必要。規劃體制要合理，應該明確中央管什么，省以下各級政府管什么，有個合理的規劃體制。

我們要對土地的規劃管理體制和用途管理體制做一個大的改革。這個不講清楚，集體土地入市就不可能實現，很難操作。假設說我們要處理一塊地，政府立刻說“哎呀你這個地不符合規劃”，那么規劃是誰制定的呢？就是政府制定的。所以現在任何一個村的土地要入市的時候，都不能按照它的想法去做。

《領導文萃》：要解決集體建設土地入市問題，除了必須長期穩定之外，迫在眉睫的需要做什么？農村建設用地管理一直面臨一個“一放就亂、一收就死”的循環，有什么具體的改革辦法解決這個問題？

黨國英：我國每個村莊周圍都有很多農田，如果每個村莊都放開搞建設的話，建設用地與農地犬牙交錯，對農田保護是很大的傷害。搞了開發，就要開發道路。而農田中是不應該有太多村莊道路的。幾十萬個村如果都要開發的話，就可能變相蠶食周邊的農田。這些大的開發點對周邊的環境都有很大的影響。幾十萬個村莊一窩蜂都搞非農建設項目，也很難形成產業集聚效應，不免產生土地利用的低效率。讓每一個村莊向城市居民自由出售宅基地，也有弊端。全國約2.8億畝的村莊占地，全部用來開發住房，在宏觀上也會形成土地資源的浪費。

我的建議是，全國劃定農業保護區。現在我國永久基本農田約16億畝，但實際上各類農村集體土地遠大于這個數。如果將25億畝左右的農村土地劃為農業保護區，在保護區內逐步退出與農業無關的用地項目，提高農業用地的連片水平，有很重要的意義。25億畝保護區范圍里，包括小型的專業農戶居民點，還有道路、河流等。不能在河流兩岸搞非農業開發。現有村莊中脫離農業的農戶只能出，不讓進，自然淘汰。土地成片劃分，還容易監督違法占地。中國適合人類生存的土地有60億畝，全國150億畝土地。60億畝去掉25億畝地，就是已有城市和城市功能拓展區，包括一部分河流、道路、森林、都市農業園區等。這個區域的土地用途管理完全交給地方，中央用一些經濟杠桿和基礎指標作為控制手段，我們擔心的問題基本不會發生。

劃成農業保護區后，干脆不讓搞非農建設，一定要讓投資者放心大膽地整理基本農田。整理的過程當中，可以給村莊的住戶適當的補貼，人們慢慢就挪走了。一定不要搞強制。簡單說就是保護區里可以新增耕地。過去的宅基地和河流可以得到很有效的規劃。

現行基本農田保護制度對耕地保護作出了貢獻，這應該承認。但隨著地方政府權力增大，市場化改革深入，現行的制度的弊端越來越明顯。一是基本農田的地塊零碎，劃定因素復雜，政府監管的參數過多，監管的操作難度大。我在某地的大山頭上看見過基本農田保護標記牌，可是那里的農民幾乎悉數出走，而土地的綜合條件并不具備產生有競爭力的農業。這種“占補平衡”所產生的基本農田有什么意義。二是基本農田與其他類型的土地犬牙交錯，以致不可能對基本農田做專業化的監管，相對獨立的監管體系也難以建立。因為這兩個缺陷，中央政府也不敢放權讓地方管理土地。

《領導文萃》：您曾提出專業農戶應分散居住，這與土地集約化管理、農村搞現代化的基礎設施建設是否有沖突？

黨國英：一大片農地上分散居住少數幾家農戶不影響集約化，主要是農民的農業生產方便。有人為了把農民集中起來，說要給農民開公共汽車，幫助農民上下班。這是典型的拍腦門子的不切實際的想法。這方面我聽了不少故事，這里就不講了。

推動土地要素市場化

《領導文萃》：我國土地管理法修訂完成以后，集體經營性建設用地進入市場實現了與國有建設用地的同權同價，您怎么看這個制度變化？

黨國英：事實上，我國農村狹義的集體經營性建設用地的數量并不大，而且基本上已經進入了市場。修訂后的土地管理法是對長三角、珠三角地區做法的“追認”，因為這些地區的農村集體建設用地大量被用來興辦工廠。所以，新的法規對他們的意義不是太大。但對人口稠密的環渤海地區的農村，乃至整個北方地區，則是對深化農村土地制度改革的一個鼓勵。市場化的土地交易制度具有發現價值、保護價值交換和合理定價的作用。商業價值形成的這三個條件，是市場經濟體制的基本要素。一般商品交易與生產要素交易都需要這些條件。

我國村莊所擁有的集體經營性建設用地確實是待挖掘的一座金礦。它的巨大價值與它的某種稀缺性有關。稀缺性來自它的供給限制不能滿足社會對它的巨大需求。改革新政推出后，剛剛被解除的供給限制只能與巨大需求之間形成高價位的供需均衡。通過法定程序完成產權（使用權）交易，有利于交易當事人的權利得到保護，促進交易市場的擴大。我國農村產權交易市場發展很不平衡，總體上看，南方省份要好于北方省份。在國家事實上還沒有禁止農村集體經營性建設用地使用權進入市場的時候，為什么北方省份的此類交易規模不大？原因無非是交易當事人的權利保護不力，土地投資的可預期程度低。南方市場在交易規模擴大過程中，交易規則的可靠性逐步得到信任，投資安全程度高。“土地管理法”修訂之后，隨著地方配套政策的陸續出臺，北方地區在這方面的落后局面有望改變。

通過競爭性機制實現集體建設用地的合理定價，可以有效避免土地出讓中常見的腐敗現象，并實現土地出讓收入公正分配。競爭性市場有利于形成相對公平的資產交易價格。新的土地增值稅征收條例修訂之后，國家開始以稅收形式參與集體土地出讓收入的分配，這就使操縱土地出讓價格成為觸犯多種法律的刑事犯罪，對于合理價格的形成有了更積極的意義。

但是，從我國農村經濟改革的整體要求看，集體土地資源配置的市場化水平還比較低，深化改革的空間還很大。體制運行實踐中有兩個現實問題值得注意：

第一，目前關于集體建設用地的類別劃分為交易范圍的控制提供了依據，但在現實中，不同類別的集體建設用地的自然屬性乃至經濟用途很難區別開來，給土地利用效益的提高帶來困難。集體經營性建設用地與集體所有的農戶宅基地在空間分布上往往犬牙交錯，且后者的實際利用也存在巨大浪費。兩類土地的分治分管產生的問題是十分明顯的。

第二，按前述情形，如果將所有村莊集體建設用地一并推向市場，也會產生很大問題。我國城市和鄉村總體上并不缺少建設用地，現實中建設用地的稀缺主要與體制有關，即使經濟發達地區也是如此，所以，如果將所有集體建設用地推向市場，不能解決建設用地的浪費問題，甚至可能會使一部分建設用地復墾為耕地的路徑堵死。不用做復雜的計算就可以知道，簡單化地推進整體市場化改革，我國建設用地的供應會驟然大幅增長，將會導致新形式的土地資源浪費。此外，修訂后的土地管理法對“集體經營性建設用地”未做出嚴格定義，給今后農村土地制度改革留下了較大空間。在國家幾年前安排的關于土地制度三項改革試驗中，已經能規范此項法律概念的重要性。值得注意的是，中農辦、農業農村部2019年9月下發的“關于加強農村宅基地管理的通知”，實際上就擴大了集體經營性建設用地認定范圍。文件指出，今后國家鼓勵村集體積極穩妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展。后者包括農家樂、民宿、鄉村旅游業等。這個通知落實以后，將大幅度增加農村建設用地入市的數量，會對我國建設用地供應發生重大影響。

土地制度改革展望

《領導文萃》：社會各界對土地制度改革寄予很大希望，但工作推進似乎很難。您認為哪些因素妨礙土地制度深化改革？

黨國英：我國土地制度還需要改革。改革的依據是深化對現代土地關系的認識，真正了解土地制度的公正性和現代性要求，正確判斷我國土地資源真實狀況。總結多年的經驗，能看出有三方面的事實判斷失誤，影響了我國土地制度改革進程。這里只扼要討論。第一，中國人多地少嗎？“中國人多地少”，是一個因循多年的說法。事實上，只要做一個簡單的資料查閱，就可以知道，這個說法很不妥。與歐洲一些國家相比，即使只考慮中國適合人類穩定生存的國土面積，中國的人地比例也不是最差的。如果土地稀缺影響到土地價格，進一步影響投資和中國產業的競爭力，才說明土地稀缺是一個真問題。但事實不是這樣。我國工商用地與公共用地的使用效率均不及歐洲主要國家，而居民住宅用地的高密度卻遠甚于歐洲主要國家。這說明中國的土地主要不是總量問題，而是結構問題，其原因在于土地制度缺陷。第二，加深土地要素市場化存在重大社會風險嗎？這個隱含于土地制度選擇中的判斷，其實也不能成立。按照趙岡先生的研究，中國歷史上相對自由的土地交易，是中國維持長期繁榮的主要原因。相應地，歐洲近代的發展速度加快在某種程度上是因為接受了中國的歷史經驗。現在主流的意見似乎完全顛倒了這種歷史事實。從現實看，我國土地利用中的問題，均產生于土地市場不完善;其中有些問題，例如住房建設用地價格高企引起的國民居住形態問題，構成了我國社會穩定的最大潛在風險。第三，對土地資源，國家的“所有”與“所控”哪個更重要？總結當代主要文明國家的土地管理經驗，能看出國家對土地資源的實際控制權遠比所有權更重要。控制權調整可以通過一般的法規修訂或行政命令來實現，更具有靈活性，更容易高效率地達到政府目標。傳統意義上的所有權的多種具體權利可以通過政府行為加以約束或調整。在農村集體土地利用中的利益關系調整中，也證明國家權力可以延伸到集體所有的土地，而不只是國有土地。這次土地管理法修訂，反映了決策層經過實踐實現了關于所有權觀念的很大進步。

《領導文萃》：今后深化土地制度改革還應確定什么目標？

黨國英：目前我國土地管理中的幾個問題，能被關注和解決得越早越好。筆者希望再一次的土地管理法修訂，能涉及以下諸方面內容。

第一，探索用“農業保護區制度”替代永久基本農田保護制度。

第二，探索國有土地區別中央政府所有和地方所有的制度。這種劃分將有助于克服地方政府的建設用地饑渴癥，嚴格土地財政預算，克服現有地方土地財政的多種弊端。對農業用地堅持用途管制，本質上與我國的農地數量無關。對于一個邁向現代化的國家，即使農業用地相對不足，也需要大力發展城市經濟部門，否則國家無以強大，國民生活水平難以提高。但我們的問題是，城市經濟部門的低效利用土地問題十分突出，其中工商業用地與公共部門用地的低效利用問題是核心所在。與經濟發達國家相比，我國單位面積城市建成區的GDP產出水平僅為前者1/2-1/4。在這個背景下，嚴格保護農地，就應該是土地利用政策的重點。

第三，改革城市土地規劃管理制度。今后應通過立法行動，擴大居民住房建設用地比例，提高工商建設用地和公共建設用地利用效率，用土地產出率指標約束地方政府的城市攤大餅行為。我國城市以高層樓房為主的居住形態弊端叢生，使居民在心理上彼此戒備，妨礙信任關系建立，增加了社會緊張，不利于政府化解偶發因素誘導的社會沖突。城市居民區每平方公里的人口密度動輒數萬人，甚至突破10萬人也不鮮見。今后可以考慮將新增城市居民住宅建設用地占新增城市建成區用地的比例由法律強行確定在45%以上，以使我國城市居住形態惡化局面逐步得到糾正。前述第一條意見的實行會有助于這個目標的實現。

第四，農村宅基地制度改革的力度還不夠，今后應形成城鄉統一的住房建設管理制度。農村宅基地一戶一宅無償供地政策雖然“事出有因”，但卻不合邏輯。如果因為土地集體所有制就給集體經濟組織成員無償供應一份宅基地，那么，因為更多土地歸國家所有，是不是應該給中國家庭每家分配一份宅基地？現行農村宅基地政策已經具備退出條件，改革的方向是在實行農業保護區制度的前提下，按照市場化的原則建立城鄉統一的地產制度。

第五，探索土地用途管理的治本之策，不妨啟動新一輪城鄉一體化運作的改革試驗。中央政府守住關鍵底線，給地方以更大決策空間，體現市場發揮土地資源配置決定性作用的改革精神，有希望走出現有困局。我國農業設施用地分配的一個難題，是農戶經營規模很小，例如每家農戶按2%的比例確定設施占地，全國總量也會很大，但每家農戶還可能不夠用，同時利用效率也不高。假如每家農戶只給1%的設施占地指標，但允許將指標交易，或將指標轉變為股權，產生規模化程度較高的設施經營企業，設施利用效率就會大大提高，占地總量也會下降。政府建立這么一個“市場之門”，農業投資者自己會把事情辦好。

第六，征地制度改革要繼續深化。這方面改革的難點并不是程序和失地農民的保障問題，甚至也不是公益性征地范圍如何確定的問題。價格如何形成才是關鍵。判斷一塊地的使用是不是具有公益性，是一個世界性的難題，給出什么樣的定義都免不了爭議。就是美國聯邦最高法院在這方面也有過非常勉強的判決。土地交易要公正合理，首先要有一個市場，然后無論什么理由，也不論哪一個級別的市場，只要政府出手買地，就必須支付市場可以接受的價格。在發達國家看到，因為堅守這個態度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其實我國也有這方面的經驗。我國一些經濟發達地區已經多年沒有按照政府單方面標準確定的價格征地了，實際上是按不同地方農民能大體接受的價格征地。如果再能有配套改革使土地市場有更好發育，也不用擔心土地溢價預期引起的麻煩。有人還擔心市場價征地有“釘子戶”和建設成本增大等問題，其實這些也算不上太大問題。