農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式特點與產(chǎn)權(quán)優(yōu)化

戴瓊 于東家

農(nóng)村集體經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，是廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是推進城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。自建國以來，在農(nóng)村勞動者的不斷實踐中創(chuàng)造出多種形式。正是這些不同形式的集體經(jīng)濟組織，在不同歷史時期發(fā)揮著各具特色的功能，推動著農(nóng)村集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和集體經(jīng)濟組織成員收入的不斷增加。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式特點及其產(chǎn)權(quán)優(yōu)化的研究，是進一步完善集體經(jīng)濟組織的管理體制機制、助力脫貧攻堅和全面小康，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的客觀要求。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展歷程及產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為中國20世紀50年代開始的農(nóng)業(yè)集體化運動的產(chǎn)物，根據(jù)其不同屬性，在其漫長的變革過程中，大致可以分為以下四個階段。

1．1949年至1952年，土地改革與土地私有制階段。在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民取得政權(quán)后，億萬農(nóng)民分得土地并成為擁有自己土地的自耕農(nóng)。在這一階段，除少數(shù)土地以國營農(nóng)場的組織形式占有與經(jīng)營外，主要是按人口均分土地，即農(nóng)戶私有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要以農(nóng)戶組織占主體。

2. 1952年至1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。1952年初，部分地區(qū)開始創(chuàng)立初級農(nóng)業(yè)合作社。初級社社員共同占有和使用生產(chǎn)資料，共同勞動和共享經(jīng)營成果，年終分配收益，一般按社員投入土地和所持有的股份分紅，并與按勞分配相結(jié)合；初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社屬于專業(yè)合作組織，不承擔社區(qū)管理服務(wù)職能。1956年，在實行社會主義改造后，開始以行政村為單位，將村內(nèi)若干個初級農(nóng)業(yè)合作社以及未入社的農(nóng)戶聯(lián)合起來組建成高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實行土地公有并取消股金分紅，年終收益實行按勞分配；高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社具有社區(qū)性，承擔社區(qū)內(nèi)的社會管理服務(wù)職能。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)權(quán)制度，已經(jīng)由初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員按份共有向社員共同公有轉(zhuǎn)變。

3．1958年至1978年，人民公社階段。在這一階段，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域為基礎(chǔ)，在眾多高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上建立起人民公社這一“政社合一”的管理體制，以及公社、大隊、生產(chǎn)隊三級所有、以生產(chǎn)隊為基本核算單位的三級核算體制。人民公社確立了土地的集體所有制，也規(guī)定了純收入扣除社員勞動所得以后的剩余歸集體所有，從而真正確立了共同公有的產(chǎn)權(quán)制度。

4.人民公社解體與健全鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟組織階段，從1978年至今。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣鳳梨公社小崗村18位農(nóng)民簽署“包干保證書”，拉開了“包產(chǎn)到戶”的序幕。1982年1月1日，中央關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制；1991年11月25日至29日舉行的中共十三屆八中全會通過了《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。2014年10月，中央政治局常委會會議審議通過了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，標志著我國布局農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點工作全面展開。這一階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)隨著不同的組織形式而呈現(xiàn)出不同的特點并延續(xù)至今。

二、目前農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要組織形式及其產(chǎn)權(quán)特點

歷史形成的以公社、大隊、生產(chǎn)隊三級所有、以生產(chǎn)隊為基本核算單位的三級核算體制逐步演變成以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級所有，以組為基本核算單位的三級核算體系。由于我國幅員遼闊，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，各地產(chǎn)權(quán)制度改革進程不一。改革進程較快的部分地區(qū)已經(jīng)完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）產(chǎn)權(quán)制度改革，部分地區(qū)完成村級產(chǎn)權(quán)制度改革，而部分地區(qū)仍保留以組為基本核算單位；但從發(fā)展趨勢來看，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要載體在鄉(xiāng)、村兩級。截至目前，鄉(xiāng)、村兩級集體經(jīng)濟主要的組織形式、產(chǎn)權(quán)特點及頒證單位見表1。

從上述集體經(jīng)濟的不同組織形式來看，主要有五大類型：

第一類是社區(qū)型集體經(jīng)濟組織。這類以村經(jīng)濟合作社、鄉(xiāng)合作經(jīng)濟聯(lián)合社為代表，一般以行政區(qū)劃為依據(jù)，具有較強的社區(qū)性；其產(chǎn)權(quán)集體共同共有、不量化為股份。這類集體經(jīng)濟組織是在傳統(tǒng)社區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，盡管制度明確生產(chǎn)資料歸集體經(jīng)濟組織成員集體所有，但集體經(jīng)濟組織成員是一個集合性、動態(tài)變化的概念，內(nèi)部集體成員之間的邊界不清，且集體經(jīng)濟組織成員不能單獨行使所有權(quán)。

第二類是股份型集體經(jīng)濟組織。這又可以分為兩類，一類是股份經(jīng)濟合作社，主要包括村股份經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社。這類組織是在“資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民”的產(chǎn)權(quán)制度改革后的產(chǎn)物。盡管這類組織的股權(quán)設(shè)置可能包括勞齡股（或農(nóng)齡股）、戶籍股（或基本股）以及集體股等在內(nèi)的多種表現(xiàn)形式，但由于在產(chǎn)權(quán)制度改革時對“股民”身份進行了嚴格界定，集體經(jīng)濟組織所擁有的資產(chǎn)也往往經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)的清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估程序，其改革方案也經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員代表（大）會表決通過，其產(chǎn)權(quán)清晰、成員邊界明了，資產(chǎn)量化相對公平、未來利益分配方式確定；但該類集體經(jīng)濟組織成員在處置產(chǎn)權(quán)時往往規(guī)定有比較嚴苛的限制條件。另一類是以土地承包經(jīng)營權(quán)（或以其為主要資產(chǎn)形式）入股參與經(jīng)營活動的村土地股份聯(lián)合社和鄉(xiāng)資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社。這類組織形式有其特殊性，由于其主要生產(chǎn)資料為土地，而土地的所有權(quán)歸集體共同共有，這就決定了該類組織的產(chǎn)權(quán)盡管已經(jīng)股份量化，但仍保留有一定的社區(qū)型集體經(jīng)濟組織的某些特點，集體經(jīng)濟組織成員在退出或處置產(chǎn)權(quán)也受到相應(yīng)限制。

表1 鄉(xiāng)、村兩級集體經(jīng)濟主要的組織形式、產(chǎn)權(quán)特點及頒證單位

第三類是集體企業(yè)。這類組織形式發(fā)祥于20世紀五六十年代的“社辦企業(yè)”，其構(gòu)成比較復(fù)雜，有前期在“政社合一”體制下轉(zhuǎn)變而來的農(nóng)工商公司、有后期集體經(jīng)濟組織自主投資設(shè)立的法人實體、有農(nóng)工商（總）公司與所投資公司共同投資設(shè)立的法人實體、也有交叉持股甚至循環(huán)持股設(shè)立的法人實體，還有與民營經(jīng)濟或國有經(jīng)濟合資、合作成立的法人實體。這類組織形式盡管其最終的所有權(quán)全部或按一定比例歸于集體經(jīng)濟組織全體成員，但該集體組織全體成員仍屬于一個集合性、動態(tài)變化的概念，且集體企業(yè)作為一個負完全民事責任的法人實體，擁有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，進而導(dǎo)致集體企業(yè)與所有者之間的委托代理關(guān)系。集體經(jīng)濟組織成員同樣無法單獨行使其所有權(quán)。

第四類是農(nóng)村專業(yè)性合作組織。這類組織是農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中為應(yīng)對市場挑戰(zhàn)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效能而不斷發(fā)展和壯大的一種合作方式。該類組織的資產(chǎn)由該組織的組成成員按合作社章程約定投入，產(chǎn)權(quán)明晰；合作社成員構(gòu)成邊界清晰，成員入社自愿、退社自由；其管理人員民主選舉，重大經(jīng)營活動民主決策，收益按股份或按貢獻分配。

第五類是專業(yè)技術(shù)協(xié)會。這類組織是由從事同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)戶，在自愿、平等、互利的基礎(chǔ)上成立的以技術(shù)交流、技術(shù)服務(wù)為主的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的組織。該類組織的經(jīng)費來源一般以參與者繳納一定的會費或出資為條件，協(xié)會運用會員出資和政府資助向會員提供服務(wù)。該類組織一般不是以盈利為主要目的。

三、目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)存在的主要問題

從產(chǎn)權(quán)制度的角度而言，正如馬池春、馬華在《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的雙重維度及其調(diào)適策略》一文中指出的，集體所有制是對中國歷史上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有制的反思性制度設(shè)計。《農(nóng)村土地承包法》是維護農(nóng)民自身利益的現(xiàn)實訴求與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系剛性制度建設(shè)的主要法律依據(jù)；而近些年國家頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等一系列調(diào)整和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法規(guī)政策性文件，是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化不斷推進的背景下，以“政策補位”的形式為農(nóng)民潛在利益提供保護提供制度空間。這一系列的制度安排，目的是為農(nóng)村集體經(jīng)濟建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。從上述集體經(jīng)濟組織類型和產(chǎn)權(quán)特點分析可以看出，目前集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)主要存在的問題是：

1.社區(qū)型集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)歸屬不清。由于社區(qū)型集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)歸集體共有，集體經(jīng)濟組織成員不能單獨行使所有權(quán)。一方面，原集體經(jīng)濟組織成員的家庭新出生人口，無需支付任何成本即可成為該集體經(jīng)濟組織的當然成員；另一方面，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進和人員流動加劇，原有一體化的社區(qū)人員與社區(qū)集體經(jīng)濟組織日益分離，這種不對稱性進一步加劇集體經(jīng)濟組織成員邊界的模糊性。這種看似“人人有份”的集體經(jīng)濟，實則“人人摸不著”。

2.社區(qū)型集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)主體缺位。盡管從制度設(shè)計上，合作社管理架構(gòu)中往往都設(shè)有管理委員會、監(jiān)督委員會和社長，但在實際運行過程中，村級集體經(jīng)濟組織與村自治組織合二為一，鄉(xiāng)合作經(jīng)濟聯(lián)合社雖然成立但往往并未實際運行，集體經(jīng)濟組織成員代表作為集體經(jīng)濟的所有者代表，尚未嚴格履行所有者的管理決策權(quán)，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體缺位。

3.集體經(jīng)濟組織與集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚待厘清。首先，從農(nóng)工商總公司的歷史淵源來看，其投資主體是集體經(jīng)濟組織本身，但在農(nóng)工商總公司作為法人主體登記時，其登記投資主體則往往是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府而非鄉(xiāng)合作經(jīng)濟聯(lián)合社；在鄉(xiāng)屬企業(yè)之間的投資關(guān)系中，有農(nóng)工商總公司代為出資成立，也有子公司代農(nóng)工商總公司出資成立；有農(nóng)工商總公司與其投資子公司交叉持股成立；有子公司之間代為出資成立，也有以項目合作方式獲取股權(quán)等等多種方式，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜。其次，村經(jīng)濟合作社（或鄉(xiāng)合作經(jīng)濟聯(lián)合社）作為集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理主體和集體經(jīng)濟組織成員股權(quán)鏈接方，往往并未對所屬企業(yè)形成投資關(guān)系，也就無法從產(chǎn)權(quán)角度構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)層級和管理體系，為集體企業(yè)向集體經(jīng)濟組織成員分紅時的稅收管理增加了不必要的成本。

4.社區(qū)型和股份型集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。社區(qū)型集體經(jīng)濟組織成員只有對公共勞動成果的分配權(quán)而不能獨立處置集體所有產(chǎn)權(quán)；股份型集體經(jīng)濟組織盡管產(chǎn)權(quán)已經(jīng)量化成股份，但其股份的轉(zhuǎn)讓往往設(shè)置有苛刻的轉(zhuǎn)讓條件，從而使得社區(qū)型和股份型集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)不能實現(xiàn)真正意義上的自由流轉(zhuǎn)。

5.集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)保護尚待加強。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展處于深度調(diào)整的關(guān)鍵階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、決策主體、治理結(jié)構(gòu)、管理制度等方面還存在諸多尚待解決的問題，尚不能有效通過制度化的設(shè)計和安排，達到防止集體經(jīng)濟組織管理層的“內(nèi)部人控制”和各種“尋租”行為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)保護還任重道遠。

四、對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)優(yōu)化的建議

1.明晰集體經(jīng)濟組織成員產(chǎn)權(quán)歸屬。明晰集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)歸屬是保護集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的前提，也是完善與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能的基礎(chǔ)。明晰產(chǎn)權(quán)的首要任務(wù)是確權(quán)，即按照《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，將集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體；其次是將集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性資產(chǎn)在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，嚴格按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)規(guī)定，將股份量化到集體經(jīng)濟組織成員。而在股份量化的過程中，集體經(jīng)濟組織成員資格的確定和股權(quán)的設(shè)置是關(guān)鍵。集體經(jīng)濟組織成員資格的確認不僅應(yīng)當考慮原社區(qū)成員的家庭新出生人口，也同樣需要考慮新加入社區(qū)人員的現(xiàn)實需求；在股份設(shè)置上，應(yīng)因地制宜且群眾認可，可以設(shè)置包括勞齡股、戶籍股、獎勵股、優(yōu)先股、扶貧股，以及集體股等在內(nèi)的多種股份形式，但在設(shè)置集體股時，是要防止集體股一股獨大。因為集體股的存在必然需要集體所有權(quán)的法定代理人，而在集體經(jīng)濟組織成員股份基本均等、股權(quán)分散的條件下，集體股一股獨大的情況將導(dǎo)致股份經(jīng)濟合作社在運行時，出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制的局面和 “尋租”行為。

2.歸位集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)主體。目前，部分地區(qū)村民代表（大）會或鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織成員代表（大）會尚待進一步健全，部分地區(qū)雖建立了村民代表（大）會或鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織成員代表（大）會，但尚未履行相應(yīng)的決策職能。村委會作為社區(qū)自治組織，不是村集體資產(chǎn)所有權(quán)人代表，對村集體資產(chǎn)不具有主張權(quán)；鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟的監(jiān)督管理者、應(yīng)當行使監(jiān)督管理權(quán)；能夠代表集體經(jīng)濟組織所有權(quán)人行使最終決策權(quán)的，應(yīng)當是村民代表（大）會或鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織成員代表（大）會。因此，建立健全村民代表（大）會制度和鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織成員代表（大）會制度，并使之有效運行，是歸位集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)主體的必然要求。

3.理順集體經(jīng)濟組織與集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。理順產(chǎn)權(quán)管理是理順集體經(jīng)濟組織管理體制機制、完善內(nèi)部控制制度、構(gòu)建規(guī)范決策流程的前提和基礎(chǔ)。首先要理順集體經(jīng)濟組織與所屬企業(yè)之間的關(guān)系，集體經(jīng)濟組織直接面對集體資產(chǎn)的所有權(quán)人，而企業(yè)是集體經(jīng)濟受托經(jīng)營管理的主體，必須建立起所有權(quán)人與受托經(jīng)營管理主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能真正建立起所有權(quán)人對受托經(jīng)營管理者的約束機制。其次是理順集體企業(yè)內(nèi)部之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，集體企業(yè)內(nèi)部可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組并購等方式來構(gòu)建層級明晰、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的投資關(guān)系，確保企業(yè)層級關(guān)系清楚明了，投資主體明確可查、實收資本真實到位。

4.構(gòu)建集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的通道。以集體產(chǎn)權(quán)制度作為農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本保障，以維護農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定的實踐，承載著保護農(nóng)民利益的國家意志，這一意志也契合了農(nóng)民的利益保護訴求，為該

制度的功能發(fā)揮創(chuàng)造了前提條件（馬池春等， 2018）；同時，集體產(chǎn)權(quán)制度也為農(nóng)村集體經(jīng)濟活動提供了相應(yīng)的激勵和約束。隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的不斷推進、人們生活方式的不斷變化，農(nóng)村社區(qū)的封閉性不斷弱化，社區(qū)內(nèi)部人員的差異性越來越明顯，迫使農(nóng)村走向市場化，以有效回應(yīng)集體經(jīng)濟組織成員日益增長的利益訴求。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革委為農(nóng)村市場化發(fā)展創(chuàng)造了產(chǎn)權(quán)條件，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革既要解決農(nóng)民利益保護的問題，又要解決利益發(fā)展問題。從目前情況來看，農(nóng)村市場化既有其基本市場邏輯，但又同時受制于特定的法律制度空間，農(nóng)村的市場化程度必須與不同地域農(nóng)村的發(fā)展階段相適應(yīng)。因此要在兼顧農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展中找到平衡，從制度體系上構(gòu)建有助于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的通道。

5.加強集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)的保護。十九大報告指出，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。加強集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)保護，首先要加強黨對集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅決貫徹落實黨的路線、方針、政策和決策部署，才能確保鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織始終堅持正確的運營理念和方向；其次是要完善集體經(jīng)濟組織的組織架構(gòu)與管理架構(gòu)，確保崗位清晰、職責明確。第三是完善集體經(jīng)濟組織決策流程，確保產(chǎn)權(quán)主體真正科學和高效履行相應(yīng)的職權(quán)；第四是要建立健全內(nèi)部控制制度，防范“內(nèi)部人”控制和管理人員“尋租”風險，防止集體經(jīng)濟成為“唐僧肉”，從而真正實現(xiàn)集體經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。