麗水：減緩相對貧困的浙江樣本

南方周末記者 賀佳雯 南方周末實習生 彭思聰

西坑村民正在挖貝母，這是麗水市產業脫貧的其中一項措施。　受訪者供圖

★在低保戶之外，麗水已在關注另一類人群：低保邊緣戶，其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，一年是13860元——這是麗水認定相對貧困的第二條扶貧達標線。

95.2%的土地面積屬于生態環保區，不能開發、不能動。只有4.8%的土地面積可以發展生態農工業。這座浙江西南部城市——麗水市，雖因山區而得“華東生態屏障”之美譽，卻也因山區貧瘠而成為省內經濟欠發達地區。

鐘漢民的家正是坐落于這片山林之間。家里四口人，年收入約兩萬元，在2018年12月被認定為“低收入農戶”，屬于“相對貧困”。

5年前，浙江已經率全國之先，消除了人均年收入低于4600元（浙江標準）的絕對貧困現象，也同時進入減緩相對貧困現象的新階段。

最近5年，麗水數次提高相對貧困的標準線，利用產業扶貧提升就業能力、異地搬遷讓農民“從山上到山下”等多種渠道，積極探索減緩相對貧困。

2020年是脫貧攻堅戰的收官之年，但之后，相對貧困依然存在。可以預見的是，麗水經驗對全國減緩相對貧困現象具有重要的樣本意義。

相對貧困的認定標準

像鐘漢民這樣被劃定為低收入的農戶，在麗水還有7.2萬戶。

“麗水在浙江省范圍內的相對貧困程度在逐漸地縮小。”麗水市扶貧辦副主任沈元東向南方周末記者列舉了一組數據。原本，麗水市景寧畬族自治縣是浙江省的3個國家級貧困縣之一，而5個省級貧困縣有2個正是在麗水。如今，麗水的相對貧困戶數僅占浙江省的12.88%。

在麗水，相對貧困戶的收入達標線正在逐年提高。此前，麗水以人均年收入8000元來認定相對貧困。隨著物價上漲和農戶生活水平提高，2020年，麗水最低生活保障的標準線是每人每月770元，一年就是9240元——這是麗水認定相對貧困的第一條扶貧達標線。

這一標準如何認定而來？　沈元東稱，雖然目前國家尚未公布相對貧困的標準，實際上各地已經開始自行探索。很多地方會將“低收入農戶”歸屬于“相對貧困戶”。

早在2018年9月，浙江省制定實施《低收入農戶高水平全面小康計劃（2018-2022年）》，其中明確指出，對低收入農戶的認定，以家庭人均可支配收入為主要依據。按照上年當地最低生活保障標準的1.5倍或不低于上年當地農民人均可支配收入的40%確定收入標準線。

實際上，麗水認定相對貧困標準更早。麗水市扶貧辦在消除絕對貧困的第二年——2016年就做了一次調研，初步測算出當地低收入農戶的年人均可支配收入已經達到了9550元。

因此，2017年麗水就提出了“引領麗水全域在鞏固消除絕對貧困的基礎上持續減緩相對貧困”的目標，要求農民收入增長率每年在10%以上。

在低保戶之外，麗水已在關注另一類人群：低保邊緣戶（即低邊戶），其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，一年是13860元——這是麗水認定相對貧困的第二條扶貧達標線。這類人群已引發學界和輿論的關切：其人均收入比低保戶稍高，無法被最低生活保障制度覆蓋，得不到優惠政策扶持和教育、醫療、住房等方面的救助，有些人實際生活比低保戶還要困難。

2019年11月，浙江省發布《關于推進新時代民政事業高質量發展的意見》，其中明確要求，要推進低收入農戶和低保邊緣家庭經濟狀況認定標準“兩線合一”，使農村低保、低保邊緣家庭享受扶貧政策。

在扶貧實際工作中，麗水把年收入低于13860元的農戶，也納入低收入農戶對象，作為緩解相對貧困的幫扶對象。

沈元東解釋，相對貧困是一個相對概念。一般認為，按全民收入40%左右計算，是一個相對合理的標準。2019年，麗水市的全民收入水平是35450元，40%即為14180元。這與確定下來的第二條達標線13860元是基本一致的。

參與認定這一標準的麗水市扶貧工作專班成員、麗水救助管理站副站長沈紹春向南方周末記者回憶，曾有人質疑這條達標線設定太高可能“養懶漢”。沈紹春解釋，770元是有杠桿衡量的，采用的是“補差額”的方式。先計算出相對貧困戶已有的收入，不足770元的部分再由政府補差，而不是全額補貼。另一方面，根據麗水物價水平來考量，一人每月770元也只夠基本生活。

“跟著政府”找出路

有了認定標準后，麗水市扶貧辦發現，麗水市的相對貧困群體有著“三高兩缺”的特點。第一高在于老年人占比高，60歲以上老年人約占一半。其次是因病因殘比例高，因病致貧48.95%，因殘致貧19.83%，二者加起來占68.78%。再者，相對貧困群體要求救助比例高。調查顯示，高達84.74%的低收入農戶，要求通過救助解難措施來幫扶。

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最后，這一群體缺勞動力、缺能力。缺少勞動力、缺生產技能，是因病因殘之外，導致相對貧困的重要原因。

鐘漢民的妻子患有精神疾病，兒子在外務工，但夫婦倆還要供一個女兒讀大學。雖然鐘漢民具有勞動力，但不得不常年在家照顧妻子。每年給妻子看病還要花費不少，僅藥費每月就得花400元。

54歲的鐘漢民的情況屬于“低邊戶”。被認定為相對貧困后，他“跟著政府”找出路。

“九山半水半分田”是麗水的生態資源稟賦。鐘漢民所在的青田縣巨浦鄉西坑村有577畝耕地，大多數處于丘陵地區，農業生產效益差，導致很多農田拋荒。

2019年春天，為減緩相對貧困現象，村里聚焦于產業扶貧，開發推行“貝母＋稻魚共生/旱糧”輪作種養的“西坑模式”，為村民增收。

鐘漢民也入了股，在家門口干活。如今這時節，他天天忙著挖貝母——一種可供藥用的草本植物。

“一塊土地，充分利用。貝母從11月長到5月底就收獲了，6月初種下水稻，正好10月份收成，這期間還能養魚，效益最大化。”巨浦鄉黨委書記黃曉彬對南方周末記者說。

青田稻田養魚有1300多年歷史，青田先民利用田地種植水稻，同時養殖鯉魚，培育了極具地方特色的魚種“青田田魚”。青田稻魚共生系統在2005年6月被聯合國糧農組織列為首批全球重要農業文化遺產（GIAHS），也是中國的第一個GI-AHS。

如今，這一系統用于產業扶貧，外部性的成本支出如種子、種苗等由政府埋單，低收入農戶只要出人出力，銷路也由政府來解決。

黃曉彬坦承，一開始找銷路確實是個難題，后來縣政府也幫忙想辦法。稻魚米采取訂制模式，由縣里一家公司提要求，按要求種植，公司全部收購。正在豐收的貝母，也聯系上了一家公司收購，且收購價有保底。如果市場價高于保底價，那么按照市場價收購；如果市場價低于保底價的，那就按照保底價收購。

鐘漢民掰著手指頭算了下，2019年一年包括開荒勞動收入和其他勞務收入、合作社稻魚米及旱糧種植收入、政策補助收入加起來有五萬元了，比往年增加了兩三萬元。

沈元東說，這些年，麗水給相對貧困戶想的路子包括產業扶貧、下山搬遷多達十來條。連續多年，麗水低收入農戶收入增長率均在10%以上，2019年實際增長率高達14.5%。

設立專班兩線合一

沈元東所在的扶貧辦和沈紹春所在的民政部門最近剛完成的一件事是“兩線合一”。即“統一一個標準扶貧，合計一張扶貧對象名單”。

此前，國務院扶貧系統對低收入農戶和浙江省民政系統對低保低邊戶是兩套認定標準。到地方上，兩套標準認定出來的扶貧對象就會不一樣。

2020年春節后，麗水市政府著手成立了扶貧工作專班，首先重點落實“兩線合一”。專班成員單位不僅有扶貧、民政兩大系統，還將教育局、醫保局、殘聯等凡是涉及扶貧工作的單位都納入。

這種“合力”在當地是前所未有的。沈元東說，相比于中西部地區，浙江投入扶貧工作的隊伍和力量相對比較少。現在能把“局內人”和“局外人”組合起來，力量肯定更強大了。

“兩線合一”后，標準以民政系統制定的為準。“因為我們是找最困難的那一批人。”沈紹春解釋，“與其力量分散到不同的部門，還不如就大家一起成立一個專班，集中政策集中優勢，扶好那一批人。”

信息不通暢，是扶貧工作專班要解決的第二大難題。

用沈紹春的話來說，第一次專班成員聚在一起開會，大家都有很多“驚訝”。主要原因在于，之前各單位都是各自埋頭苦干，并不了解其他單位可能也在做同一件和扶貧相關的工作。

沈紹春舉了一個例子，他身處民政部門，民政部門又是社會救助聯席會議牽頭單位。雖然之前也知道教育部門也有救助工作，但等到大家坐下來開會時，他才知道殘聯對殘疾兒童也有教育救助，救助比例比教育部門還高。

“唉！　你們這里還有這么一個政策的，這個政策跟我好像有重復。”沈紹春回憶，當大家各自介紹扶貧工作的時候，互相之間都有一種重新認識彼此的感覺。

聯系最緊密的還是沈紹春和沈元東。“扶貧辦有扶貧開發領導小組，社會救助有聯席會議成員單位。扶貧工作中也有很多共通點。”沈紹春說，“現在我們到基層調研，都是一起的。”

而殘聯可能是和各成員單位重復政策最多的一家單位。因為只要涉及保障殘疾人利益的方面，殘聯都有政策。

政策重復可能帶來的一個問題是，有些人疊加享受了政策，可能變保障為福利。

現在，專班成員單位正在把各自的扶貧對象都捋一遍，扶貧理由相同的盡量統計到“一張名單上來”。

在此基礎上，麗水已經在思考2020年之后，如何建立減緩相對貧困現象的長效機制。沈元東認為，第一件事還是要全面排查扶貧對象。“標準線要依據實際情況有所提高。”