我國失業保險法律制度面臨的困境及路徑選擇

摘? 要：作為社會保障法律制度體系中的重要組成部分，失業保險法律制度體系的健全不僅關乎整體制度的完善，而且對于維護社會公平和穩定具有重要意義。文章結合當前社會最新的形勢，分析了目前我國失業保險法律制度存在的問題，主要包括立法層次偏低，法律位階不高、保障范圍過窄，覆蓋面不寬、統籌層次偏低，互濟能力弱、基金支出壓力大，應對風險能力不足以及缺乏重大事件應急機制等，并提出了完善失業保險法律制度體系的路徑選擇。

關鍵詞：失業;失業保險;法律制度

就業是民生之本。作為民生工作當中最重要問題，一直以來，國家和政府對就業的保障就在一直持續不斷的作出新的舉措，以解決人民群眾的就業問題，保障基本生活和生存發展。然而，受到各種客觀因素的影響，失業問題卻一直是伴隨在人們的周圍。特別是在2020年經濟發展嚴重受阻態勢下，失業人員的增加使得失業保險制度面臨了一場重大的考驗和挑戰。“六穩”工作和“六保”任務的提出，明確了我國政府工作的重點是保住居民就業，可以說保住了就業就是保住了民生。而在經濟發展減緩期間，失業保險制度對于保障失業人員的基本生活發揮了重要的作用。然而，在嚴重的突發公共衛生事件面前，失業保險制度也充分暴露出其中存在的諸多不足，加強完善失業保險法律制度的研究，不僅能夠從法理學上逐步完善失業保險法律制度存在的問題，也能在實踐中為有關部門工作提供參考意見。

一、我國失業保險法律制度的現狀

從當前情況來看，我國初步形成了以《社會保險法》為統領、《失業保險條例》為主體以及相關措施辦法為重要組成部分的失業保險法律制度體系。從2010年我國正式出臺《社會保險法》開始，我國社會保險領域的統領性法律形成，在其指引下，養老、醫療、生育、工傷以及失業保險制度逐步完善和健全。對于其中的《失業保險條例》也在逐步完善。特別是2017年11月11日，人社部就《失業保險條例（修訂草案征求意見稿）》向全社會公開的征求意見，同時對其修訂情況作出了相應的說明。從1950年開始，我國開始了對失業保險制度建設的探索，從起步的失業救濟到國營企業職工待業保險，再到成型的《失業保險條例》，失業保險制度不斷發展。在我國經濟社會發展的不同歷史階段，都發揮了重要作用。但是，隨著社會的發展變化，產生了一些新情況，這對失業保險制度的發展提出了新的要求，需要不斷改進和完善。特別是黨的十八大就明確的提出要完善我國的失業保險制度。而伴隨著《社會保險法》出臺，這也更加明確了失業保險制度要在新時代環境之下進行逐步完善。

二、我國失業保險法律制度面臨的困境

（一）失業保險領域立法位階低，立法層次有待提升

從我國失業保險的立法情況來看，當前我國失業保險領域的支架性法律僅是以條例形式來施行的《失業保險條例》。從法理學上來說，只有法律的位階越高，其越會具備法律的權威性。《條例》作為國務院出臺的行政法規，相對于其它法律來說，其立法層次比較低，導致其缺乏一定的法律權威性和效力。黨的十八大提出要完善我國的失業保險制度，這也意味著必須要提升失業保險強有力的法律權威。由于法律效力低問題，對我國失業保險發展產生了一些阻礙，其中就包括一些企業和個人在繳納保險費用時候少繳甚至不繳等問題，以此造成失業保險基金的收入減少問題。

（二）失業保險覆蓋范圍窄，保障范圍亟需擴寬

作為為失業人員提供基本的生存保障，失業人員依靠領取失業保險金來度過困難的時期。這不僅包括正規就業群體，也包括了非正規就業群體。從《條例》規定來看，領取失業保險的人員需要具備諸多條件，包括繳納保險費用且到達一定的繳費時間、非本人意愿失業以及辦理失業登記等。這就意味著要領取失業保險金，需要滿足其規定的相應條件。然而，對于靈活就業人員、農民工群體和待業的畢業大學生等群體來說，一旦失業，則無法按照規定來領取失業保險金。問題的根源在于失業保險的覆蓋面還未涵蓋這部分群體。直到2020年5月29日，人社部和財政部發布《關于擴大失業保障范圍的通知》，才首次將農民工等群體“階段性”納入到失業保障范圍當中來。

（三）失業保險統籌層次偏低，保險互濟性不夠

社會保險的統籌層次關乎著保險互濟能力的高低，統籌層次越高，則抗擊風險的能力越高，其對保險制度的長效發展也具重要作用。然而，我國失業保險統籌層次還存在比較低的問題，這意味其統籌層次還有較大的提升空間。當前我國的失業保險實行的是按照地區統籌，雖然失業保險制度在我國是統一建立起來的，但是卻未在全國實行統一的管理，保險基金更沒有實現全國統籌，失業保險統籌層次低對于失業保險制度的長期健康發展存在著較大的制約。從全國范圍來看，經濟較為發達的地區能夠很好的實現保證基金的正常收支。但是，對于經濟欠發達的地區來說，受經濟水平和財政能力的限制，使得失業保險基金的支出存在較大壓力。

（四）失業保險基金支出壓力大，應對重大風險支付能力不足

充足的失業保險基金是保障正常開支的前提，同時也關乎制度的長期健康發展。從國家統計局公布的數據來看，2013年至2019年，我國失業保險基金的支出呈現上升的態勢。而根據人社部統計公報顯示，2019年年末全國領取失業保險金人數為228萬人。全年失業保險基金收入1284億元，基金支出1333億元。同時，受疫情的影響，2020年年初我國失業人員不斷增加，根據數據統計，截至3月底，全國向230萬名失業人員發放失業保險金93億元。從數據來看，全國整體失業保險基金的收入基本能夠保證支出，但是從地區來看，特別是受疫情影響嚴重的地區，其保險基金的支出存在著巨大的壓力，這也在一定程度上凸顯了當前我國失業保險制度在應對重大突發事件時候造成的大范模失業支付能力不足問題。

（五）失業保險突發應急機制缺失，長效應急機制急需健全

完善的失業保險制度不僅能應對正常情況下的失業風險，還應當建立應對重大突發事件所造成的大規模失業機制，以此保證失業人員領取正常的失業保險金。從此次疫情造成的失業來看，我國失業保險制度的短板顯露了出來，除了能夠領取失業保險金的失業人員之外，對于其他的失業人員，國家只能采取發放臨時補貼等形式來幫助應對失業帶來的生存困境。突發應急機制的缺失不僅會在短期內導致失業保險基金的開支存在困難，而且對于其發展也會產生不小的阻礙。倘若由重大突發事件造成的大量失業情況持續更長，在社會經濟秩序短期無法恢復的情況下，失業人員只能一直領取失業保險金，對于失業保險基金的承受能力來說影響較大。

三、完善失業保險法律制度的路徑選擇

（一）提高失業保險立法層次，提升失業保險法律權威

從立法的權威性來說，只有法律的位階越高，其才能具有越高的法律效力。失業保險制度體系的有效運作不僅將會促進經濟平穩發展，而且對于維護社會公平也是至關重要。而發揮這些效用的前提需要強有力的法律保障，只有系統的法律制度作為依據才能充分發揮失業保險制度的作用。從西方發達國家的完善的失業保險制度來看，諸如日本、德國等都將失業保險及相關規范提升至了法律層次。因此，在未來社會保險立法領域，應當加強對于失業保險立法問題的研究，在借鑒西方國家的成功經驗基礎之上，結合我國國情，探索失業保險法律法規，通過法律法規來落實和明確責任，為我國失業保險制度面臨的問題提供法律依據。

（二）擴大失業保險覆蓋范圍，提升失業保險統籌層次

從社會公平理論來看，每個公民都有權利享受社會發展成果。同樣，失業保險制度作為維護社會公平的一項制度安排，對于公民來說，也應有權享受這一制度帶來的好處。從學界研究來看，農民工群體、靈活就業人員、大學生等群體未納入失業保險一直受學界關注。在制度完善當中，應當逐步將這部分群體納入到失業保險的制度范圍中來，探索大學生失業保險制度的建立，保障這些群體正當權利，最大限度發揮失業保險的功能。此外，在未來的實踐當中，可以將目前的地區統籌提升至省級統籌，然后逐步實現全國統籌。

（三）拓寬保險基金籌資渠道，提升保險基金支付能力

從失業保險基金籌資的渠道來看，主要來源于用人單位和個人繳納，對于結余資金，采取的方式一般用于投資到商業銀行等地來獲取利息，以最大程度上實現基金的保值增值。然而，從物價增長情況來看，其難以實現基金的保值，更不用說增值。因此，在失業保險基金的籌資模式上，可以吸取國外做法，采用行業差別繳費率，優化資金籌資方式。此外，應加強對保險基金的充分利用，在確保基金安全的情況下合理投資，以拓寬資金來源。同時，應當制定配套的監督機制對保險基金的投資方向、運營情況、預算收支等方面進行嚴格的監督，及時將失業保險基金投資情況、收益情況向社會和民眾公開，提高保險基金使用的透明度。

（四）建立失業保險突發應急機制，提升抵抗重大風險能力

在此次重大的公共衛生事件面前，社會保險領域存在的短板也得以顯現出來。從這方面來說，我國在接下來應當重點思考和探索建立一套完善的失業保險應急機制，以保證今后能夠應對這種重大的風險。完善的失業保險突發應急機制應當包括組織保障、人員參與、資金籌集、待遇確定和發放等環節。從組織的保障來說，政府部門應當將這一應急機制納入到管理失業保險制度的部門當中來，進行統一規范管理，同時出臺政策鼓勵企業和個人積極參與。在資金籌集方式上，不應局限于政府、企業和個人，還應鼓勵社會組織參與，形成多元化的參與主體，增加資金來源渠道。此外，對待遇支付要進行合理的設計，確保機制的正常運行。

四、總結與展望

作為社會保障法律體系當中主要的組成部分，失業保險法律制度的完善不僅關乎著整個社保制度體系的健全和完善，而且從其功能上來說，也能更加體現其維護社會公平發揮的作用。本文在結合現有研究文獻的基礎之上，結合當前最新形勢，對當前我國失業保險法律制度體系的現狀進行了分析，以《失業保險條例》為主的失業保險法律制度作為當前我國失業保險領域的主體性構成，對失業保險的運行和發展起到了主要的法律依據。然而，當前我國的失業保險法律制度也面臨著諸多問題。尤其在此次疫情面前，失業保險法律制度領域面臨迫切解決問題。需要指出的是，失業保險法律制度的完善需要考慮多方面的因素，而非一蹴而就，對于制度的健全和完善還需要堅實的物質基礎，在當前我國面臨的經濟形勢之下，對于失業保險突發應急機制建立還需進一步研究和討論。

參考文獻

[1]中央黨校（國家行政學院）報刊社副總編輯熊若愚.全面強化穩就業舉措[N].寧波日報，2020-05-21（07）.

[2]本報評論員羅娟.穩就業保民生，沒有比百姓“飯碗”的事更大[N].工人日報，2020-05-24（03）.

作者簡介

李潘濤（1996—），男，貴州遵義人，碩士研究生，研究方向：社會保障。

數據來源：2019年人社部《人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

貴州大學公共管理學院? 貴州? 貴陽? 550025