國有土地資源資產的委托代理關系探討

摘 要：國有土地資源資產是重要的國有資產，但其資產屬性和管理目標與一般的國有資產有很大的差別。從經濟學角度對國有土地資源資產管理存在的委托代理關系進行探討發現，國有土地資源資產管理上存在全民與中央政府、中央政府與地方政府、政府部門與管理者之間的三層代理關系。針對國有土地資源資產存在的代理人問題，提出解決建議。

關鍵詞：國有土地資源資產 委托代理關系 委托代理問題

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確指出，“國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責?！薄疤剿鹘⑽惺〖壓褪校ǖ兀┘壵硇惺棺匀毁Y源資產所有權的資源清單和監督管理制度?！弊匀毁Y源資產所有權委托代理，是在國家全面深化改革，推動自然資源資產產權制度改革和生態文明建設背景下提出的一個全新概念。盡管委托代理理論在我國國有企業改革中得到廣泛運用，并為解決企業管理提供了重要的理論依據，但由于自然資源資產與其他一般的國有資產不同，其屬性、功能、價值實現目標等都具有多面性和特殊性，目前對自然資源資產委托代理方面還沒有過多研究。理論和實踐經驗不足，是當前自然資源資產產權制度改革的一個難點。國有土地資源資產作為最重要的國有自然資源資產，從經濟學角度對國有土地資源資產的委托代理關系進行探討，對我國自然資源產權制度改革及相關研究具有一定的參考意義。

一、國有土地資源資產委托代理關系

（一）全民與中央政府之間的委托代理關系。

我國憲法規定國有土地資源資產屬于國家所有，即全民所有，由國務院代表國家行使所有權。即全體人民作為委托人，中央政府作為代理人的一種特殊代理關系，這種代理關系是法律規定的，不需要通過契約約定的。這種代理關系是我國社會主義公有制決定的，在公有制經濟中，每個公民都是國有土地資源資產的所有者。但是這種極度分散的所有權，在實際財產權的行使過程中，是難以實現的。每個公民都對自然資源進行開發利用，必然會導致資源的濫用，造成資源浪費，生態破壞，出現“公地悲劇”現象。因此全體人民需要通過一定的組織方式，委托國務院對國有土地資源資產進行統一管理。因此便形成了全民與中央政府之間的第一層國有土地資源資產委托代理關系。

盡管全民與政府之間的委托代理關系是我國社會主義制度存在的必然產物，是不需要委托人和代理人進行契約約定而天然形成的。但是在我國以公有制為主體的基本經濟制度框架下，深刻認識全民與中央政府之間的委托代理關系，對理解全民作為國有土地資源資產的財產權利人，體現國有土地資源資產所有者權益具有重要意義。人民擁有國有所有土地資源資產的所有權，是委托人，政府是所有權職責的行使主體，即政府代表人民行使國有土地資源資產的所有權，是代理人。從這層代理關系來看，國有土地資源資產所有權的主體并不是政府，而是全體人民。如果不把全民與政府之間的委托代理關系搞清楚，將國有土地資源資產等同于政府所有，會導致公民淡化甚至失去作為國有土地資源資產所有者的權利意識，缺乏對土地資源資產的監管動力。同時政府也需要理清這層關系，真正理解國家所有即是全民所有的內涵，全體人民作為國有土地資源資產的所有者，政府作為國家所有權的行使主體，其權利源于全體人民的意志和利益，所有權的行使主體并沒有自己的特殊利益，而全體人民才是國有財產及其收益的享有者。

（二）中央政府與地方政府之間的代理關系。

這種關系可以理解為中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、各級政府與組成部門之間的委托代理關系。由于土地資源資產種類多樣，分布廣泛，經濟、生態、社會屬性復雜，資產價值核算困難等問題，導致中央政府缺乏對國有土地資源資產的直接管理能力，必須尋找合適的代理人對部分國有土地資源資產進行委托管理。另一方面，土地資源資產屬于不動產，與其他國有資產最大的不同就是具有地域性，通過屬地管理可以大大提高資產的管理效率。同時，土地資源資產是人類社會活動最基本的生產要素，也是地方政府發展的最基本的資產，因此委托地方政府管理其行政轄區內的部分土地資源資產就顯得十分必要。從而形成中央政府與地方政府之間的第二層國有土地資源資產委托代理關系。

這時政府部門并不是以行政機關的公權身份作為委托人或者代理人，不是依靠國家權力進行的行政管理，而是以國有土地資源資產財產權利的所有者身份所產生的一種委托代理關系。因此，各級政府在國有土地資源資產委托代理關系中，更多的是以民事身份進行的，是一種民法意義上的雙方平等契約關系，盡管這種關系十分特殊。

（三）政府部門與管理者之間的代理關系。

政府僅是作為一個機關法人從事土地資源資產的管理活動，本身也是虛置的，必須要有具體管理人對資產進行經營管理，就如企業經理人一樣，因此政府需要將具體的事物委托給管理者，當然大多數情況下，政府職員充當了管理者這一角色。于是形成了政府與管理者的代理關系。

（四）委托代理關系鏈

張維迎認為，公有經濟中的委托代理關系具有特殊性，它表現為兩大等級體系，即從初始委托人（全民）到國家權力中心的自下而上的授權鏈，以及從權力中心到最終代理人（企業內部成員）的自上而下的授權鏈。

根據上述三層代理關系，我們可以看到，國有土地資源資產委托代理關系應該是由全民到中央政府，到地方政府，最后到具體管理者。值得一提的是，每一層關系都是由多個關系鏈組成，如全民通過一級一級的人民代表大會委托給中央政府，中央政府又通過一級一級委托給下級，直到最終管理者。從而就形成了從全民到中央再到最終代理人的一個委托代理鏈。這個代理鏈中，除了最初委托人（全民）和最終代理人外，其他都具有雙重身份，既是代理人，又是委托人。

二、國有土地資源資產委托代理問題

（一）代理人一般問題

與企業的代理人問題一樣，每一級代理人都有自己的偏好，為追求自身利益而損害委托人的利益。在多級政府間委托代理鏈條中，中央政府、地方各級政府都存在著各自的目標函數。地方政府為了本地區經濟發展，可能會過度開采自然資源，造成環境破壞。政府官員作為實際管理者，具有實際的控制權，但并不能從土地資源資產收益中獲益，因此存在尋租的可能。土地資源資產是我國近年來最為重要的經濟資源，對地方經濟發展和城市建設發揮了重要作用。與其他國有資產相比較，土地資產出讓價格高，土地領域權力集中，更容易導致作為代理人的管理者謀取自己利益而不惜損害委托人利益，從而導致土地資源資產賤賣或遭受破壞，造成國家利益受損。

（二）土地資源資產與其他資產最大的區別是其本身具有多重屬性。

土地資源資產權益目標的實現包括經濟效益、生態效益和社會效益。國家作為資產的實際委托人，其目標是實現土地資源資產的經濟效益、生態效益和社會效益等多元化目標。地方政府作為代理人，通過努力容易使經濟效益得以實現，但生態效益和社會效益卻較難實現。因為有一些土地資源資產，如生態保護地，可能短期內不僅不能實現經濟收益，反而需要投入資金對其進行保護。對于代理人來說，特別是作為管理者的政府官員，在其任期內，很難看到成效，會導致代理人沒有實現生態效益和社會效益的積極性。

（三）代理人選擇的問題。

委托代理關系確定是雙方自由平等的一種契約關系，但是在國有土地資源資產代理人選擇時卻出現了難題。土地資源資產屬于不動產，具有位置固定性，即屬地性，空間上必然會歸屬某一地方行政區域內。因此，當上下級政府進行委托代理時，雙方無法選擇，即使代理方并不適合代理工作，委托方也別無選擇。同樣，代理方也無法拒絕委托方的委托，仍具有濃厚的行政色彩。另外，在管理者的選擇上，只能由地方政府官員作為代理人，盡管部分管理者并不具備足夠的土地資產管理知識和能力，但依然別無選擇地作為了國有土地資源資產管理的代理人。這樣的問題會使得激勵措施和約束機制失效。

三、國有土地資源資產代理問題解決的思路

（一）明確國有土地資源資產委托人的權益目標。

之所以產生代理人問題，是因為雙方目標不一致導致的。而國有土地資源資產的所有者權益目標不明確，更加容易產生代理人問題，導致土地資產所有者權益受損。土地資產與一般國有資產有重大的差別，一般國有經營性資產所有者考慮的是資產的保值增值，代理人更多的是經濟責任;而國有土地資源資產所有者考慮的是收益的實現，特別是資產整體效益的實現，而不是單一資產的保值增值，所有者代表更多的是社會責任的實現。因此，要明確不同屬性的土地資產實現的權益目標，如區分經營性土地資產和公益性土地資產實現的不同目標，以便使土地資產委托人能夠更好監督和激勵代理人，使雙方盡可能達成目標一致性，從而保證土地資產所有者權益目標最大化。

（二）縮短委托代理鏈條可以降低代理成本。

首先，機構改革前自然資源各種資源門類分散在各個部門進行管理，每類自然資源主管部門為追求部門利益最大化，導致各部門目標難以與國家目標一致，不可以避免地偏離國家土地資源資產管理的目標，從而使國家作為委托人的利益受損，導致資源配置低效。過去，國家將自然資源給國土，水利，農業，林業，海洋等不同部門管理，各個部門都有自己的利益最大化目標函數，在部門職權范圍內為謀求利益，看似為國家利益盡心盡力，但實際上造成各部門之間缺乏溝通和統一協調，只是追求各自單一利益最大化，沒有體現國家作為委托人——國有土地資源資產所有者的目標利益函數的最大化。由自然資源部統一行駛國家土地資源資產所有者職責后，能夠將國家作為所有者對資產高效配置、利益最大化的目標函數保持一致，以達到減少國家與多部門之間委托代理問題，降低代理成本。

其次，減少縱向代理層級可以降低代理成本。如果按照國家、省政府，地市政府，縣政府，鄉鎮府進行層層委托代理，而每一級政府作為代理人，都存在委托代理問題，并出現逆向選擇和道德風險，代理層級越多，傳遞信息越容易失真，越容易導致目標函數偏離國家目標函數。

當然，并不是委托代理層級越少越好，之所以出現委托代理關系，正是因為資產所有者對信息無法全面掌握，管理能力和精力有限，而相關領域如農業、林業等部門，以及地方政府對自己所管轄的土地資源掌握更詳細的信息，或具有更專業的管理知識。是否需要委托代理，需綜合考慮代理成本和代理收益來決定。如國家公園、大江大河是由自然資源部直接管理，還是委托給地方政府管理，或者委托給林草局等具有更專業管理知識的部門？那就要綜合考慮國家作為所有者對國家公園實現利益的目標，代理所帶來的收益是否大于代理成本。

（三）建立國有土地資源資產報告制度。

委托代理理論是建立在嚴重信息不對稱的基礎上，正如前文所述知情者是代理人，不知情者是委托人。土地資源資產代理人為地方政府，即使其不盡責，代理人也無法選擇。正是這種關系的穩定性造成委托人監督成本增加。通過對土地資源資產進行清查統計，核算國有土地資源資產的價值，建立代理人定期向國家匯報的國有土地資源資產報告制度，使作為委托人的中央政府及時掌握國有土地資源資產的情況，更好地評估各級代理人的管理情況，對代理人起到有效的約束和監督作用。

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（傅小徐，江西省自然資源廳國土資源勘測規劃院）