擴張與收縮：國外收縮城市規劃應對經驗及啟示

摘? ? 要：自20世紀中后期西方城市出現城市收縮現象以來，西方國家針對這一現象進行了諸多應對策略研究。本文基于國外收縮城市的規劃實例，梳理總結出外國城市在應對城市收縮問題上的方法導向與具體策略，并在理解中國城市收縮現狀的基礎上，基于本土特色對中國城市收縮問題提出探索性規劃建議。

關鍵詞：城市收縮;成因機制;西方應對;中國探索

一、收縮城市的相關概念與研究

在過去幾十年，城市收縮已經成為一個全球普遍的現象，目前學界對此并未形成統一的概念界定。城市收縮表面上是指城市人口和城市經濟活動水平的下降，同時也有一定的增長會發生在城市收縮的過程中，這是一種動態的城市發展模式[1]。造成城市收縮的原因主要有四個：去工業化、郊區化、人口老齡化和后社會主義轉型[2]。對于部分城市而言，城市收縮是由單一原因造成的，然而，更多的城市收縮是由多個原因共同造成的。

我國學者對于“收縮城市”的研究多集中于以資源枯竭城市、老工業基地等類型的“收縮城市”為研究對象進行原因剖析;另一方面許多學者在基于我國國情提出了的應對策略與規劃，但對于我國城市收縮機制的探索仍缺乏深層次原因的討論。而西方城市的研究者、城市管理者和規劃師自 20世紀末起全面探討這一現象的成因、機制與應對策略，并通過大量實踐應對這一現象[2]。他們認為城市收縮是具有規律性的正常現象，并采取土地銀行、綠色基礎設施、建設友好鄰里等措施針對性解決此現象。研究西方收縮城市的政策經驗有助于理解和應對中國收縮城市現象。

二、國外收縮城市規劃應對解析

西方發達國家于20世紀初開始出現城市收縮現象。并因此不斷產生嚴峻復雜的城市問題，引起了城市規劃與管理者的重視。目前西方城市應對收縮現象政策可以分為“反應”（發展導向型）應對與“適應”（收縮導向型）應對[3]。

2.1反應對策

很多西方工業化國家在應對城市收縮現象時，仍然無法避免價值觀的轉變，仍然通過在城市中建設拉動經濟增長的項目，試圖緩解甚至解決收縮現象。但后果常常是加劇了社會的分化和貧困現象。更不能有效扭轉城市頹勢，復興收縮城市。

2.2適應對策

以德國為代表的一些歐美國家積極應對收縮現象，認為是提升城市品質與吸引力的好時機，關注城市存量空間的環境改善、綠色空間的再造、建筑功能的置換、社區鄰里的塑造[4]。提出精明收縮策略，縮減城市建設用地規模，重新科學預測控制人口規模，提倡高效利用存量土地，調整城市發展目標，促進城市價值的提升。

2.3具體措施

在收縮城市的規劃對策上，無論是增長還是收縮導向，均需要重點考慮以下議題：對空置土地的利用問題;減輕環境負荷和生態保護的問題;如何將基礎設施的規模縮小到與人口規模相匹配的狀態;如何在城市人口減少的情況下，依然能保證城市的密度與活力。城市收縮現象引導規劃決策重新考慮空間與使用的關系，不同的價值觀對城市復興采取相異的策略范式。

2.3.1反應策略——增長主義目標導向下投資具有增長效益項目

（1）中心區復興：將高檔居住、娛樂活動等城市功能聚集整合，通過項目建設拉動經濟增長與人口回流，復興城市衰落的中心城區。

（2）城市運營：恢復城市增長動力，進行產業結構轉型，吸引外商直接投資，增強城市的綜合競爭力。

（3）文化引領：將城市文化政策與地區的文化產業發展相結合，利用文化引領城市更新。

（4）城市更新：引導產業更新，促進新服務業、文化產業和知識經濟發展;利用高新科技研發企業創造就業、更新舊城中心;提供多樣公共交通方式，增強片區可達性，減少交通擁堵。

2.3.2適應策略——精簡主義目標導向下改善城市生活環境

（1）城市發展再定位：更新城市定位、評估各片區價值重新定位城市發展目標，為縮小規模的人口、土地、建筑、設施進行規劃。

（2）閑置用地再利用：積極利用閑置用地，空置土地與建筑用以改造為公共空間開放綠地，提升城市宜居性。

（3）復興綠色基礎設施：大量廢棄的閑置用地，通過綠地設施建設使其成為城市空間的重要資產。

（4）收縮中心區規模：收縮中心功能區的規模，例如大型街區改為街巷，大型體量公共空間改為小而精的社區公園、城市綠地等，保持小而有活力的中心區功能。

（5）挖掘潛在發展動力：發掘新型產業職能，例如文化藝術與工業結合，公園中植入藝術設計功能，實施文化刺激項目。

（6）調整住房財政政策：削減不必要的財政支出，減少公服與基礎設施。支持土地銀行快速回收城市空置、荒廢土地以推動再利用。

三、對我國收縮城市的啟示

3.1我國收縮城市現狀

根據文獻[4]得知我國城市收縮現象部分起因與西方相同，城市化進程導致競爭力不足、中小城市人口流失、老齡化的偏遠鄉村、小城鎮收縮，我們稱為趨勢型收縮。例如一些資源型城市和東北老工業城市在我國經濟產業轉型的過程中成為了時代的棄兒，城市失去了強勁的發展力，開始進入負增長階段乃至衰退的地步，被中國學者廣為泛語的伊春市是典型。另一種為我國特有的透支型收縮，表現為城市過度擴張導致的建設用地供給過剩，而城市缺乏后續增長動力，這類主要指新城新區，例如學者提出的鄂爾多斯的康巴什新區。最后為調整型收縮，是地方政府為了應對收縮現象，積極優化空間結構調整用地比例，例如被人們所熟知的北京疏解非首都功能這一舉措便是此框架下的產物。

3.2對我國收縮城市規劃的啟示

3.2.1規劃價值導向——建立收縮規劃機制

我國規劃師需要認清現實，，規劃價值的轉變是應對收縮現象的重要開端，應當思考當下在有限的空間內實現可持續的發展的方法：

（1）針對我國中小城市出現的趨勢型收縮與大中城市的透支型收縮地區，應當從城市規模入手，收縮不符合城市體量的發展目標與框架。

（2）針對因政策原因出現的調整型收縮，例如超大城市的北京、上海等，需要主動出擊控制城市總量。而特大城市及相關區域，例如南京、武漢等，通過合理精簡低效城市用地實現局部收縮。

3.2.2規劃決策——多元城鎮化政策、城市更新體制匹配

我國城市收縮現象的成因機制更為復雜，在落實規劃決策層面不僅需要關注城市空間發展方向，更需要將城市發展政策納入到應對體系中：

（1）透支型收縮現象的產生與我國異地城鎮化，或者說人—地福利不均等政策緊密相關。針對此類收縮地區應當正視勞動力就業過程中存在的外遷與回流現象，并在規劃政策中體現福利指標均等性。

（2）趨勢型收縮城市是由于異地城鎮化政策的實施而不得不面對現實，缺乏城市增長動力而需要主動采取收縮策略。

此外，我國許多城市已經開始轉而關注城市存量空間的更新利用，進入“存量規劃”時代。而面對存量規劃，目前我國城市更新缺乏積極的應對，當下重要方向應當聚焦管理思維與方法的革新，建立與存量規劃相適應的機制。

3.2.3規劃落實——城市雙修應對收縮

應對我國城市收縮現象的主要手段，近些年積極推動的“城市雙修”正是應對過去城市過度擴張負面影響的產物，在這一框架下進行應對策略探索具有重大意義。：

（1）約束城鎮空間發展：將收縮地區的人口與產業在空間上進行集聚，以人口集聚提升活力，以產業集聚提高經濟，縮減用地規模，轉變土地性質，提高土地利用效率，形成一種相對集中的發展模式，走“小而精”的內涵增長路線。

（2）價值化使用城市棕地：在我國趨勢型收縮城市中，因傳統重工業城市的去工業化進程，工廠搬遷出現了大量棕地。將此類地區通過轉變產業用地的用地性質、挖掘棕地的潛力與價值將其改造為城市公共空間與開放綠地等土地二次開發的方式，結合城市更新新理念進行空間品質提升與設施更新，實現收縮地區的復興。

（3）營造公共空間場所新模式：將規模與尺度較大的閑置用地整體改造成大型公園及開放空間;對于近郊區及邊緣區的閑置用地，進行功能置換、改造提升為農田、郊野公園;采用建設口袋公園、綠色街道、立體綠化等方式，充分利用微空間提高收縮地區的景觀質量，打造景觀化、多元化、創新性、公益性、共享性的消費場景。

（4）開創社區發展治理，促進品質提升：針對我國趨勢型收縮人口流失與透支型收縮規劃過量而導致的城市住宅空置問題，建議縮減社區規模，將空置區域用以建設相關公共服務設施，打造高密度、可步行、功能混合社區，提高社區生活質量，保持社區吸納多元居民能力。

（5）再生城市特色區域：針對收縮地區中心區的聚集優化，建議在縮減中心區規模的前提下，保護歷史建筑，對建筑功能進行置換改造，結合城市特色大力發展當地文教創意產業。

參考文獻：

[1] 黃瑋婷. 英國城市收縮現象的經驗及啟示[J]. 規劃師. 2014， 30（S5）： 205-209.

[2] 龍瀛，吳康，王江浩. 中國收縮城市及其研究框架[J]. 現代城市研究. 2015（09）： 14-19.

[3] 趙燕菁. 城市收縮的機理與應對[J]. 北京規劃建設. 2019（03）： 151-153.

[4] 張京祥，馮燦芳，陳浩. 城市收縮的國際研究與中國本土化探索[J]. 國際城市規劃. 2017， 32（05）： 1-9.

作者簡介：王藝涵，女，1994年12月，江蘇徐州人，碩士學位，天津城建大學，研究方向：城市更新。