農村社會養老服務體系建設的現狀與對策

劉海泉 曾永恒 趙士鵬 丁嵐 湯泉

摘? ? 要：隨著我國農村老齡化程度的加深，加快推進農村社會養老服務體系建設是解決農村人口老齡化、滿足農村老年人養老需求的重要舉措。近些年，天長市積極探索農村社會養老服務體系建設的新模式、新方案，但同時也存在著供需失衡、隊伍薄弱、機制殘缺、觀念滯后等問題。為此，我們通過多次實地調研，努力尋找解決問題的方法和對策，為天長市的農村社會養老服務體系建設提供了寶貴的意見和建議。

關鍵詞：農村;養老;農村社會養老服務體系建設

當前，我國人口老齡化問題已經成為社會各界和各級政府普遍關注的焦點。2018年末，全國60周歲及以上人口2.5億人，占總人口的17.9%，人口老齡化程度持續加深，其中農村老齡人口遠遠超過城鎮，加大了農村社會保障和公共服務壓力，持續影響著農村社會和諧穩定，是進入新時代人口發展面臨的重要風險和挑戰。截止2018年底，天長市農村60周歲及以上人口超過10萬人，約占全市總人口的16%。加快推進我國農村社會養老服務體系建設是積極應對我市乃至全國農村人口老齡化，滿足農村老年人養老需求的重要舉措。

一、農村社會養老服務體系建設的現狀

2017年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上對國家老齡事業發展和養老體系建設提出了重要論述和設計規劃，他強調：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”[1]為響應和貫徹黨和政府對我國農村社會養老事業和產業發展作出的重大決策部署，全國各地積極探索農村社會養老的新路徑、新模式，為我國農村社會養老服務體系的建設提供了寶貴經驗。

1.居家、社區、機構養老的模式并存

為積極應對人口老齡化的趨勢，滿足老年人多層次、高質量的養老需求，根據《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》的規劃指導，經過多年的探索和創新，各地逐步形成了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的多種社會養老服務體系。近年來，天長市也不斷加快城鄉養老服務業發展，積極探索農村社會養老新模式，逐步完善社會養老服務體系建設，初步構建了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、醫養發展相結合的多層次農村社會養老服務體系。

居家養老是由家庭內外力量為居住在家里的老年人提供養老服務，具有高效便捷、服務全面、低投入高回報、不脫離老年人熟悉的生活環境等優勢，能夠讓老年人以較低服務成本獲得較高福利。它是對傳統家庭養老的補充與更新，在我國多元社會養老服務體系中占有基礎性地位。目前，天長市農村老年人以居家養老為主，政府通過購買服務，整合居家養老服務設施、社會組織、志愿者等力量，為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、生活照料、心理慰藉、健康醫療、康復護理等上門服務。

社區養老服務是在政府扶持、社會參與以及市場運作的前提下，以社區為依托，為居家老人提供相應的養老服務，包括生活照料、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等等。[2]它具有社會成本低、資源利用率高、服務內容和方式多樣等特點，是居家養老和機構養老的有機結合。當前，天長市共建成老年人日間照料中心11個，助老服務站97個，農村幸福院68個，全面實現社區養老服務設施全覆蓋。

機構養老服務是讓老年人住進機構內接受養老服務，具有專業程度高、居住環境好、服務水平高等優勢，是對現有社會養老服務體系的補充。目前，天長市現有公辦公營農村敬老院15所，公辦民營農村敬老院1所，公辦社會福利院1所，民辦養老機構5家，全市養老機構總床位4000余張。為進一步發揮公辦養老機構的社會效益，提升公辦機構的服務質量，我市正在積極推進公辦養老機構社會化運營改革。

2.以政府為主導的多元主體共同參與

從目前社會養老服務的發展來看，政府、企業、社區組織、社會團體、居民等共同參與建設農村社會養老服務體系已成為一種趨勢。厘清這些主體之間的關系，直接關系著農村社會養老服務體系建設的好壞。

政府在社會養老服務體系建設中起主導作用，引導和組織各社會主體積極參與養老服務體系建設。

首先，政府加強頂層設計，制定社會養老服務發展規劃。政府從目標、職責、投入、法律政策等多方面制定發展規劃，為社會養老服務發展提供依據和保障。天長市在2018年5月份根據國務院、安徽省和滁州市關于加快發展養老服務業的文件精神，結合我市實際，制定了《社會養老服務體系建設實施辦法》，從指導思想、工作目標、實施內容、資金籌措和保障措施等多方面為天長市的社會養老服務業發展提供政策依據和制度支持。

其次，推進政事、政社、政企分開，明確政府、社會、市場在養老服務發展中的職責定位。政府、企業和社會組織嚴格把握社會養老服務在組織、設施、技術、人才等方面的需求和發展規律，建立健全政策措施、標準體系和規章制度。當前，天長市各社區日間照料中心、農村幸福院和養老院、敬老院都有嚴格明確的領導責任、安全管理、捐贈物管理等等制度，確保我市農村社會養老服務業有序穩定發展。

再次，放寬市場準入，引導社會資本進入社會養老服務領域。企業和社會團體根據法律政策進出養老服務產業，參與養老服務領域的職責劃分和利潤分配。天長市金太陽老年公寓系全省一流民辦養老機構，總投資1.5億，總建筑面積52000平方米，總設計床位800張。同時在政府公建民營政策的響應下，金太陽老年公寓積極參與承接田莊社區天長街道敬老院公建民營項目，設立金太陽城南分院，進一步發揮民辦養老機構的社會效益。

最后，強化責任監督，提高社會養老服務監管水平。政府從基礎設施配備、服務對象準入和退出、服務供給能力和水平、服務隊伍建設等多個環節對整個社會養老服務運行過程進行監督和管理，規范企業、社會團體和志愿者等各社會養老服務主體行為，確保社會養老服務取得實效。

二、農村社會養老服務體系建設存在的問題

我國農村社會養老服務體系建設雖取得一定的成效，但其發展不均衡不充分問題依然存在，還不能完全滿足當前農村老年人“老有所養”的美好生活需求。

1.養老服務對象固化

隨著工業化、城市化的進一步發展，傳統的農村家庭結構正在向小型化、空心化轉變。農村青壯年勞動力大量流入城鎮，導致農村留守老人日益增多，空巢老人現象不斷加劇，農村家庭養老功能逐漸弱化，使得農村老年人社會養老成為必然。而由于農村經濟社會和醫療衛生水平發展受限，社會養老無法針對不同情況的農村老年人提供有針對性的養老服務，造成了社會養老服務資源的高投入低回報。目前，天長市農村的社區養老和機構養老主要針對“保吃、保穿、保住、保醫、保葬”的特困供養老人，而社會老人若想進入社區或機構養老每月則需要花費500到2000元不等的費用，大大增加了老年人的生活成本。另外，社區、機構養老并沒有根據老年人的不同身體狀況，進行有差別的養老服務，而僅僅停留在日常的生活照料等等上。

2.養老服務供需失衡

為農村老年人提供高質量的養老服務是建設高水平的農村社會養老服務體系的根本保障。然而，當前的農村社會養老服務供給無法滿足農村老年人的養老需求。一方面，服務設施建設數量少。目前，全國老年人數量達2.5億人左右，而全國已建成各類養老服務機構近3萬個，提供養老服務床位僅746萬多張;各地區的養老服務中心和老年人康養醫療機構更是少之又少。天長市雖然每個鄉鎮都有敬老院、日間照料中心和農村幸福院，但仍無法滿足農村龐大的老年人口的需求。僅以萬壽鎮為例，萬壽鎮共有特困供養老人124人，但敬老院床位只有84張，實際入住48人。多數農村老年人只能居家養老，不能及時、有效地享受到專業化的養老服務。另一方面，服務內容缺乏針對性。農村老年人由于身體機能老化、弱化，對生活供養、日常照料、醫療衛生服務等方面的物質需求逐步降低，而對于文娛活動、心理慰藉、權益保護等精神需求卻大大增加。而目前農村社會養老供給還主要停留在對老年人簡單的日常生活護理和文化幫扶上，沒有形成專業化、深層次的供給模式，無法滿足農村老年人多樣的養老需求。目前，天長市各村只能為居家養老的老年人提供養老服務補貼，每月20元;社區和機構養老也只能為老年人提供簡單的生活照料、醫療康養以及棋牌等文娛活動，無法對老年人的心理健康和心理活動進行有效評估，對老年人心理需求知之甚少。

3.養老服務隊伍薄弱

農村養老服務隊伍建設也是影響和制約農村社會養老服務體系建設的重要因素，目前農村養老服務隊伍普遍存在著人員數量少、年齡偏大、專業程度低等問題。農村年輕人的外流，導致居住在家里養老的老年人只能依靠社會提供的養老服務，而社區的日間照料中心以及敬老院、養老院的日常生活照料的服務人員主要由少量的村干部、退休人員或志愿者、義工組成，醫療康養護理的服務人員也多數由農村村醫兼職。如天長市仁和集鎮敬老院共入住93位老年人，而養老服務人員僅有8名，其中還包括非全日駐點的醫生和護士，這就無法對每位老年人提供及時細微的照顧。另外，養老服務隊伍年齡偏大，多數社區和機構普遍存在著“年輕老人”服務“年老老人”的怪象，大大影響了社區和機構的養老服務能力。

此外，養老服務人員大多未接受過養老護理專業教育、未經過專業化的技能培訓，在專業知識和服務技能方面有所欠缺，僅能滿足老年人的基本生活照料需求，而難以有效滿足醫療護理、精神關照等專業化程度較高的需求。[3]近些年，天長市的各機關人員、社會組織和志愿者團體每逢節假日都會為農村老年人送上節日問候，但多半是以錢物捐贈、戲劇推送等為主的淺層次的服務供給，不能形成農村社會養老供給的長效機制。

4.養老服務機制殘缺

在農村社會養老服務體系的建設中，我國仍未建立起切實可行的養老服務運作機制，政府、民間投資不足，服務內容單一、服務不規范，市場監管不利以及服務供給存在的權益糾紛等等問題依然存在、難以有效解決，農村社會養老服務的可持續性難以有效保障。近年來，養老機構中安全事故接連不斷，老年人失蹤、受虐待現象時有發生。目前，天長市政府平均給予每個農村敬老院每年8—9萬元的財政支持，除去人員工資、日常管理、運行成本、安全維護等費用，部分敬老院僅能艱難地維持著正常運轉。有些養老機構還存在管理上的漏洞，天長市金太陽老年公寓曾經就發生過半失智老人走失的事件，最終在家庭、政府和社會組織的共同努力下，才成功尋回老人，避免了悲劇的可能性發生。

5.養老服務觀念滯后

建設農村社會養老服務體系需要政府和社會各界的力量共同參與。然而，目前我國社會敬老、養老觀念滯后。很多人錯誤地認為，理應由政府完全承擔老年人的養老救助問題。顯然，這種認識是不對的。因為人口老齡化是一個社會問題，老年人養老更應當由全社會各主體共同承擔。如果僅憑政府獨立承擔，難免能力有限，很難做到對老年人的全方位照顧。公眾參與度不高，直接對農村養老服務體系造成了負面影響。其次，部分企業過度追求盈利，狹隘判定社會養老服務市場前景，忽視了社會養老的公益性質，影響了企業自身的長遠發展。社會組織雖然是農村社會養老服務的重要參與主體，但普遍存在經費短缺、人力缺乏、經驗不足等問題，加之沒有有效的監管和治理，社會組織長期運行管理混亂，難得民心。目前，天長市整個農村社會對社區、機構養老的認可度、認同感還不夠高，加之農村根深蒂固的“養兒防老”的思想觀念，都嚴重阻礙了農村社區、機構的養老服務業發展。

三、完善農村社會養老服務體系建設的對策

農村社會養老服務體系建設問題是在長期以來多因素的綜合影響下而形成，應從基本架構、隊伍建設、供需結構、科技投入、運行機制、社會參與等多方面系統地全面地健全和完善。

1.健全養老服務基本架構，強化養老服務體系多元化

一是優化居家養老服務體系。農村老年人的生活、身體狀況不盡相同，體現出的養老需求也多有不同，故居家養老服務也應當因不同情況的老年人而有所差異。比如，生活能自理、半自理的老人，可為其提供助餐、陪伴等簡單的日常生活援助;失能、半失能老人，應在提供日常生活照料的同時，幫助其進行康復訓練，助其盡快恢復自理能力;生活不能自理的高齡、獨居老人，應提供日常照料、家政服務、緊急呼叫和安全援助等服務。

二是提高社區養老服務水平。加快建設和完善老年公寓、養老院、敬老院、日間照料中心等硬件設施和文娛、文體等軟件設施的建設，以滿足老人多種需求。另外要加強社區老年服務的信息化建設，建立包括老年人和服務人員的系統全面的綜合信息服務網絡。

三是推進機構養老社區化發展。大力扶持企業和社會團體在農村興建養老機構，利用農村的有利政策和資源，將養老機構融入農村，與農村密切合作，充分發揮養老機構在農村中積極作用。

四是統籌城鄉、區域平衡充分發展。綜合考慮城鄉、區域老年人的生活狀況，根據實際情況的差別，充分整合現有人才、資金、設施等養老資源。另外，也應考慮到地區經濟差距，對經濟欠發達地區的農村社會養老服務業給予政策傾斜與財政補貼，逐步實現城鄉、區域社會養老的協調、均衡發展。

2.加強養老服務隊伍建設，實現養老服務體系專業化

養老服務人才隊伍建設是農村社會養老服務體系建設的重要支撐。

一是培育專業人才。要將社會養老納入醫科院校日常教學任務中，在充分調研社會對養老服務人員需求的基礎上，劃分護理、康養、心理疏導等專業方向進行人才定向培養。

二是加強崗位培訓。養老服務人員或志愿者要依托專業院校、培訓機構在不同階段進行業務知識、能力提升等等崗位培訓。同時，也可以舉辦職業技能競賽、職業技能鑒定等方式，通過競爭促進人才質量提高。

三是提高薪酬待遇水平。根據經濟社會發展狀況，穩步提高養老服務從業人員薪酬水平，推動養老服務行業平均薪酬待遇原則上不低于服務行業的平均工資水平。完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。

四是完善激勵措施。通過表彰和勞務互換等激勵措施，引導養老服務人員主動地、高質量地完成養老服務任務，增加滿意度和獲得感。如“時間銀行”與養老服務掛鉤，養老服務人員可以通過儲蓄服務時長來換取未來自己養老所需相應時長的養老服務。

3.優化養老服務供需結構，推進養老服務體系合理化

農村社會養老服務體系建設的最終目的和價值歸宿是為了滿足農村老年人的養老需求。為了更好地服務于農村老年人的養老需求，就必須優化養老服務內容，提高養老服務供給質量，提升農村社會養老服務管理水平。

一是優化養老服務內容供給。根據農村老年人多元化的需求，不斷拓展養老服務內容，不能把養老服務供給僅僅局限在吃住用行的底線式需求，要強化農村養老服務的護理康養、情感慰藉、權益維護。

二是提升養老服務管理水平。當前部分農村養老服務設施不完善，無法達到社會力量準入資格，甚至部分社會資本在缺乏合法資質和手續的情況下進入養老服務行業。此類養老服務主體不僅不符合國家的政策規定，而且嚴重損害了老年人的養老服務權益。針對農村社會養老服務體系建設的現實，在降低養老服務準入門檻的同時，要不斷加強養老服務的標準化、規范化管理，維護老年人的養老權益。

4.加大養老服務科技投入，促進養老服務體系智能化

一是推動智能家居系統發展。政府應加強與企業、高校、科研院所的合作，研發基于物聯網技術的智能家居系統，有效地將家中各種設備連接到一起，實現家電控制、照明控制、窗簾控制、電話遠程控制、室內外遙控、防盜報警、環境監測、暖通控制、紅外轉發等一鍵式操作，為老年人提供高效、舒適、安全、便利、環保的居住環境，更為老年人提供全方位的信息交互，時刻與外部保持信息暢通，增強居家養老的舒適性和安全性。

二是完善智慧養老服務體系。建立統一的養老服務信息網絡和平臺，完善老年人的信息數據庫，同時推廣老年人電子檔案，方便老年人在不同養老服務單位間的無縫銜接。另外，研發和應用智能化呼叫救助服務系統、電子保姆系統、居家養老和家政服務系統以及老年健康遠程監控系統等等，為老年人提供更加專業、全面、貼心的服務。

5.完善養老服務運行機制，保障養老服務體系規范化

建立和完善農村社會養老服務體系的長效運作機制是確保農村社會養老服務體系規范化、持續化發展的根本方法。

一是建立政府和市場間的有效運行機制。政府在承擔起農村養老服務的同時，還應充分發揮市場機制，推進養老服務產業化建設，激勵社會力量參與到農村養老服務體系的建設中，逐步形成政府宏觀調控、社會力量積極參與的多元化運行機制。

二是制定嚴格的準入、監管與退出等監管機制。首先把好入口關，重點加強對服務提供者資質和能力的評審與考量。其次，對養老機構的設施條件、人員配備、服務水平、管理制度等內容進行定期考核與評估，督促整改不規范的養老機構和行為。再次，完善養老服務機構的退出機制，切實保障老年人的利益。養老機構因變更、整改或者終止等原因暫停、終止服務的，理應有配套的強制政策明確已入住老人的安置方案，并明晰各方權責，以充分保障老年人權益。在推進農村養老服務社會化時，應始終保有一部分公辦公營的農村養老機構，確保時刻為農村老年人提供福利性養老服務。

6.擴大養老服務公眾參與，提高養老服務體系社會化

完善農村社會養老服務體系，不僅需要政府以及企業、社會團體的努力，同時還應該擴大公眾的參與度。

一是加強愛老尊老敬老文化宣傳。充分發揮社會媒體的優勢，在傳統節假日期間，運用多種宣傳手段，加強全社會愛老尊老敬老文化宣傳，提高社會公眾對農村老年群體的關注，同時要加大對青少年的教育，在幼兒和中小學生中開展愛老敬老教育，讓孩子們自覺樹立愛老尊老敬老意識，從小幫助人們建立起強烈的敬老觀念，進而轉變人們的敬老意識。

二是充分發揮社會資源的作用。政府應該做好養老產業發展的科學規劃，鼓勵社會組織關注農村社會養老問題，為完善農村社會養老服務體系建設提供更多的資金、人才、技術保障，同時也可以借助社會組織的影響力，在社會中起到很好的宣傳作用，增加人們的關注。

總之，健全和完善農村社會養老服務體系對于提升我國整體的社會養老服務水平，全面解決人口老齡化問題，構建和諧社會、改善民生福祉發揮著重要作用。但農村社會養老服務體系建設仍然存在著一些現實問題，國家和社會各方力量也為其做出了不懈的努力，農村老年人的養老問題卻并沒有得到根本解決。因此，只有從基本架構、隊伍建設、供需結構、科技投入、運行機制、社會參與等多個方面進行探索和創新，才能構建起完善的農村社會養老服務體系，使農村老年人“老有所依、老有所養、老有所樂、老有所安”，“都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年。”

參考文獻：

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2019年安徽省黨校（行政學院）系統重點課題成果（項目編號：QS2019119）