軍民融合時代特征、制約問題與治理路徑

孫雷霆，李春發

(1.天津理工大學 管理學院，天津 300384；2.海軍勤務學院，天津 300450)

0 引言

軍民融合發展戰略已被納入新時代國家戰略體系，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，在富國強軍中占據重要戰略地位。相關學者從不同角度對軍民融合問題展開了研究，并取得了一系列研究成果。從研究領域和內容看，軍民融合研究范圍廣、角度多樣，并已在軍民融合深度創新發展理念上形成共識。軍民融合屬于社會科學與自然科學的交叉領域[1]，既包括理論問題、技術問題，也包括管理問題、政策制度問題，涉及多個行業，因此軍民融合治理必須在掌握宏觀發展脈絡、研究態勢基礎上，從中微觀治理切入。這就需要對當前軍民融合時代特征進行客觀全面的研判，尤其是現階段我國已進入軍民融合由初步融合向深度融合過渡的階段，軍民融合在具體實施中仍存在一定滯后性，且軍民融合發展的路徑依賴在一定程度上制約了軍地深度融合創新，存在深度融合機制滯后、融合創新制度供給不足、軍民融合度不夠等諸多問題?；诖?，有必要對現有研究進行梳理，查找問題，結合新時代背景和創新發展要求開展軍民融合治理理論研究。本文將利用數據可視化工具對軍民融合研究進行梳理，全面解析軍民融合研究架構，在此基礎上探求軍民融合治理在現階段作為創新發展所必需的時代張力，構建軍民融合治理理論框架，為軍民融合由初步融合轉向深度融合、攻堅實踐以及后續研究提供借鑒。

1 基于數據可視化的軍民融合時代特征分析

1.1 文獻界定與統計

選取中國知網數據庫(CNKI)，采用高級檢索，檢索條件選擇“主題”，具體檢索詞為“軍民融合”，檢索途徑選擇“精確”，時間跨度為2000/01/01—2018/10/01，文獻來源類別包括SCI來源期刊、EI來源期刊、CSSCI來源期刊、CSCD來源期刊(為保證研究深度與代表性，來源不包括一般核心期刊和普通期刊)，共檢索到軍民融合相關文獻449篇，剔除新聞、會議、通知類文獻后，得到有效學術研究型文獻412篇并作為研究對象。對文獻進行一般性統計分析，結果如圖1、圖2、表1所示。

(1)從發文數量看，呈現出3個發展階段：①第一階段(2004-2010年)，該階段研究文獻量增長緩慢。1997年出臺的《中華人民共和國國防法》在總則第四條明確指出，“國家在集中力量進行經濟建設的同時，促進國防建設與經濟建設協調發展”。之后在較長一段時期內，軍民融合發展以國防工業、裝備發展融合為主，此時基本處于初級融合階段，大量研究并未發表于CSSCI和CSCD收錄期刊中；②第二階段(2011-2016年)。2010年出臺的《中國人民共和國國防動員法》在總則第四條再次強調 “國防動員堅持平戰結合、軍民融合的方針”。國務院在2010年又出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，允許民間資本進入國防工業領域。因此，2011年軍民融合研究數量出現凸增。2012年黨的十八大將軍民融合發展上升為國家戰略，在黨的十八屆三中全會上軍民融合發展改革被納入全面深化改革總體框架加以推進，軍民融合研究逐年呈現穩步增長態勢，關于“軍轉民”、“民參軍”和“軍民融合”的研究數量明顯增多；③第三階段(2017年至今)。習近平總書記將軍民融合發展確立為興國之舉、強軍之策，形成了軍民融合發展重大戰略思想。2017年1月22日，黨中央成立中央軍民融合發展委員會，習近平總書記親自擔任主任，強化對軍民融合發展的集中統一領導。軍民融合研究數量呈現大幅躍升態勢，研究內容也逐步趨向軍民深度融合、創新發展等方面。2018年3月2日，習近平總書記主持召開第十九屆中央軍民融合發展委員會第一次全體會議并發表重要講話，強調“要深入貫徹黨的十九大精神，增強使命感與責任感”，“不斷開創新時代軍民融合深度發展新局面”。

圖1 文獻發表年份統計結果

(2)從發文機構看，軍民融合研究成果排名前10家機構(均發表3篇以上)的文獻量占文獻總量的23.3%(近1/4)，其余機構發表文獻不足3篇。在排名前10家機構中，軍隊機構發表文獻46篇，占前10家機構總發表文獻的47.9%(近1/2)；中西部地區機構發表文獻68篇，占前10家機構發表文獻總量的70.8%。上述統計數據表明，軍地兩方在軍民融合研究上基本持平，且研究多集中在中西部省市機構，這與當前中西部地區開展軍民融合項目較多有直接關系。中西部地區是我國軍民融合的試驗田，一直走在我國軍民融合改革的前列?？傮w來看，軍民融合高質量發文機構大致可分為三大陣營：一是軍事單位或部門。軍隊作為軍民融合一方，活躍度較高，研究軍民融合的人員較充裕；二是軍工企業集團或具有軍工背景的單位。長期以來我國軍民融合主要集中在兵器、航空、船舶、航天、電子、核技術等關鍵技術領域，相關單位具有顯著研究優勢；三是地方研究部門或高校。由于軍民融合不僅僅是技術融合，還包括人才融合等，地方研究部門和高校為軍民融合輸送了大批人才，并提供了大量可供決策參考的高質量理論研究。

(3)從發文期刊看，發文數量排名前10位的CSSCI期刊、CSCD期刊(含擴展板)如表1所示。實際上，在CSSCI與CSCD上發表的軍民融合文獻僅占CNKI收錄的軍民融合文獻總量的7%。這說明高質量軍民融合研究文獻發表機構排名(僅包括CSSCI、CSCD收錄文獻)與所有軍民融合文獻發表機構總排名(包括全部的CNKI收錄文獻)出入較大。2018年8月出版的《我國軍民融合研究文獻計量分析報告(2017)》顯示，綜合考察發文數量以及期刊影響因子后，在軍民融合領域期刊影響力排名第一位的是《科技進步與對策》(影響因子1.852，總影響因子187.049)[1]。為提高研究的理論前沿性和針對性，本文僅選取CSSCI、CSCD收錄文獻進行研究，以重點把握軍民融合時代特征和制約問題，準確提出軍民融合治理路徑。

圖2 文獻發表量排名前10位機構

表1 2000-2018年CSSCI、CSCD軍民融合文獻來源期刊

注：①已剔除新聞、會議、通知類文獻；②包括擴展源檢索期刊；③由于2017年底軍隊改革調整，原《南京政治學院學報》目前暫時停刊

1.2 文獻可視化分析

基于CiteSpace計量分析軟件，對采集到的412篇文獻進行知識圖譜量化研究，尋找軍民融合研究知識結構與研究熱點。

(1)知識圖譜模型構建。構建CiteSpace分析模型，調整模型運行參數。其中，Timing Slicing選擇“2000-2018”，發表時間全部集中在2000年以后。為了重點對高質量研究文獻進行針對性研究，在引文源頭上未使用CNKI總體引源，而僅使用CSSCI和CSCD。Network Configuration選擇“Keyword”。使用關鍵詞進行共引分析，這是因為關鍵詞通常是對文獻研究內容的高度概括和描述，可以確定軍民融合研究熱點和方向。在SelectionCriteria窗口下Top N per slice 選擇TOP=50，即選擇引用頻次≥50，對次要關鍵詞進行有效過濾從而保留重要詞匯。Pruning選擇“Pathfinder”，即知識圖譜生成最短路徑，作用是簡化網絡并突出重要結構特征，使圖譜具有完備性。

(2)模型結果分析。使用CiteSpace 5.3 R4運行構建的模型，共詞圖譜共包含102個節點、174條連線(Density=0.0289)，modularity Q值為0.719 8(通常modularity Q在0.4～0.8時的圖譜符合要求)，Mean Silhouette為0.398 2。上述數值說明該軍民融合知識圖譜分析有效。圖3為2000-2018年CSSCI、CSCD文獻軍民融合關鍵詞知識圖譜，由此發現，軍民融合、國防科技工業、協同創新、國防工業、深度發展、創新驅動、軍民兩用技術等關鍵詞節點比其它關鍵詞節點大，反映了軍民融合研究的前沿問題。理論延伸大多針對具體融合創新發展問題，并充分把握了軍民融合作為習近平新時代中國特色社會主義思想內容在國家戰略體系中占據重要地位的核心本質。

圖3 2000-2018年CSSCI、CSCD收錄文獻的軍民融合關鍵詞

圖4為2000-2018年CSSCI、CSCD收錄的軍民融合文獻發表機構知識圖譜。觀察得到，國防科技大學是軍民融合高質量被引文獻的重要輸出機構。從耦合情況得到，目前軍民融合研究機構大多相對獨立，軍內外高校和其它研究機構自成體系，尚未形成研究合力，從側面反映出國內軍民融合研究存在合作障礙和機制阻滯，缺乏溝通交流與深入合作。

1.3 研究聚類分析

使用CiteSpace對412篇文獻聚類形成涌現共詞網絡，實現全部文獻的復雜網絡可視化和動態分層交互可視化。綜合分析共詞網絡關鍵詞熱點及關鍵詞連接頻次，得到3個熱點聚類，繼續對文獻進行分類，并集中分析研究內容，發現大量文獻涉及階段內的軍民融合制約問題。重點對近3年文獻進行分析，提煉現階段軍民融合制約問題，得到兩個問題聚類，如圖5所示。

在研究熱點上：一是集中于國防工業的渠道開放。該領域研究是高質量軍民融合理論研究起步階段的重點方向，大量研究從“國防工業領域參與渠道放開”以及“允許非公有制企業進入國防建設領域”視角，重點研究如何“強化軍轉民和民參軍”、“促進軍民融合”、“進一步擴大軍品市場準入范圍”等，在軍工研發生產制造、優化軍工產業布局、合理布局軍工產業集群、提高國防經濟效率等方面形成了較為完善的研究集合；二是集中于軍民深度融合研究領域。該內容是近年來高質量軍民融合理論研究的重點方向，尤其是黨的十八大將軍民融合發展上升為國家戰略，強調“深化國防和軍隊改革，是實現中國夢、強軍夢的時代要求”。相關研究著眼于“軍民融合發展戰略部署”、“持續深化改革”、“加速推進軍民融合總體布局”等，在深度融合結構、深度融合式發展、深度融合發展戰略等方面形成了一定研究基礎；三是集中于軍民融合創新發展研究領域。黨的十九大報告再次明確了軍民融合發展戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在該背景下，相關研究在結合國家創新發展理念的基礎上，將軍民融合研究拓展到軍地協同創新、融合創新驅動、國防科技軍地合作模式創新、軍民融合創新體系等方面。當前，第二、第三方向研究共同形成了具有新時代特色的深度軍民融合研究方陣。

圖4 2000-2018年CSSCI、CSCD收錄的軍民融合文獻發表機構

圖5 研究聚類分析

在制約問題上，大多數文獻都提出了具體內容，諸如軍民融合管理機構及職責問題、軍地資源配置問題、軍地協調問題、軍民融合運行機制問題等[2]。對制約問題進一步整合可以發現，大致集中在兩大類，即軍地合作困境和軍民融合困境。尤其在當前，軍民融合已完成初步融合，正在向深度融合過渡。該期間軍民融合政策建設尚未跟上軍民融合國家戰略體系規劃，理論研究在宏觀上超前，但是軍民融合發展中存在的路徑依賴在一定程度上制約了軍地深度融合，即中觀層次和微觀層次的新時代軍民融合還有待強化。這使得當前軍民融合出現諸多不合理性和融合短板，如深度融合機制滯后、融合創新制度供給不足、軍民融合度不夠等。因此，梳理當前軍民融合制約問題，進一步研究軍民融合治理，著力提升軍民融合度，從根本上解決軍民融合廣度、深度以及融合效益問題是推進新時代軍民深度融合發展的現實需要。

2 基于文獻分析的軍民融合制約問題梳理

2.1 軍民融合合作困境

(1)技術合作瓶頸。一是軍地技術創新體系尚未完全整合。限于軍民融合主體類型較多、過程復雜、結果不確定，軍地技術創新體系尚未完全整合[3]，導致當前軍民融合依舊存在融合度低、科技成果應用效果不顯著、產業化以及轉化能力偏弱等問題[4]。當前我國軍民融合正從初步融合向深度融合過渡，能否實現深度融合的關鍵在于軍地技術創新實現互通和內化，最終形成軍地通用技術[5]。當前我國國防軍工企業相對獨立，阻隔了軍地兩大科技創新體系間的橫向協同。大量具有民用應用前景的成果滯留在國防軍工企業和軍隊科研院所內，同時也有大量高端民用技術被擋在國防軍工體制之外[6]。技術創新體系的分離進一步造成軍用技術標準和民用技術標準不統一，形成軍民融合的技術合作屏障[7]；二是技術溢出問題。技術溢出通常是指在技術創新過程中，技術(知識)自愿或非自愿地從一個企業擴散到其它企業，從而促進其它非創新企業的發展[8]。因此，技術溢出具有兩面性，一方面能促進創新擴散(正效應)，另一方面抑制了本企業創新動力(負效應)。技術溢出問題在我國軍工企業中也大量存在，出于安全、保密、軍工技術壟斷需要，很多軍工企業不愿意進行技術創新研發，導致某階段軍工技術創新停滯不前[9]。由于技術創新投入大，軍地企業在技術合作過程中出于自身預期利益的考慮，研發動力不強，最終造成技術合作不足，降低了合作期望；三是知識產權問題。一方面，國防軍工企業的資產專有性較強，交易頻率低，極大提高了國防軍工企業交易成本。同時，我國軍民融合知識產權激勵體系不健全，長期以來國防軍工產業由于激勵不足造成知識創新能力較弱，表現為重精神激勵、輕物質激勵，重評比、輕產權等，缺乏界定軍民融合產權與產權分配的制度安排[10]。

(2)信息交流阻滯。信息溝通深刻影響軍民融合深度發展[11]。長期以來軍地技術創新體系的分隔，導致軍地信息共享與交流機制落后[12]。搭建軍民信息平臺、強化信息交流渠道對于解決軍民兩用技術雙向流動中存在的信息不對稱問題有著至關重要的作用[13]。目前，依托國家軍民融合公共服務平臺，采集、發布軍民兩用技術產品信息、軍用需求信息等，在一定程度上提供了軍民融合信息共享、資源利用和技術轉移等公共服務。然而涉及國防裝備研發項目時，軍地合作大多是針對具體項目型號、性能、技術進行部分信息交流，基本不會對整個項目過程進行聯合信息協調[14]。其中，一部分原因是出于保密需要，由于國防保密信息無法公開，地方無法及時、有效地參與技術創新；另一部分原因則是由于軍地信息溝通平臺缺乏，限于信息交流阻滯，軍地雙方無法及時準確地了解對方技術優勢或技術需求。當前，軍地信息交流平臺的信息共享技術手段落后，特別是軍地信息交流機構建設仍不完善，沒有形成響應軍地技術需求的快速反應能力和軍地互動能力[15]。

(3)人才流動渠道不暢。當前軍民融合人才培育機制不完善，技術人才來源彼此獨立，人才使用相對分離[16]，軍地間尚未形成具有良性發展的國防人才需求拉動機制[17]。一是軍地人才信息公開和交流渠道不健全，除指揮人才必須由軍隊獨立培養外，軍隊技術人才培養長期依靠軍隊高等院校。由于軍民融合人才需求不能及時反饋到地方高等院校，而軍隊高等院校培養的軍事人才又缺少地方培育機會[18]，因而在一定程度上造成軍民通用人才培養與需求脫節，制約了軍地人才合作；二是國防技術創新對民口依賴性不強[19]。由于軍工行業壁壘、軍地科研資源分配機制的局限性以及分類評價體系不夠完善，造成基礎研究、裝備研制主體定位尚不清晰，地方高等院校在人才聚集、人才引進和國際交流等方面的優勢在軍地人才合作中沒有很好地發揮出來；三是軍地間缺少有效的人才激勵機制，沒有根據需求制定適應軍民融合的人才培育計劃，軍地系統在通用人才激勵上仍然有較大的風險顧慮[20]。基于科研評價體制和保密管理規定，來自地方高等院校的科研人員無法參與國防科技研發工作[19]。同時，因缺少合理的激勵機制和分配機制，在一定程度上也造成軍工企業高素質人才大量流失。

(4)產業條件阻隔。當前我國軍民融合從初步融合轉入深度融合，但在軍民融合產業創新中還存在諸多壁壘[21]。產業壁壘不打破，就難以在全范圍內實現軍民融合知識協同[22]。相較于社會經濟領域的政策機制設計，軍工領域的產業市場政策設計有所滯后，表現為軍地定價政策思路不統一[23]、軍地財稅政策“雙軌制”[24]、軍地門檻準入政策不一致[25]。由于軍工產業存在較多的行政程序式阻隔，軍轉民較易，但民轉軍和軍民互轉相對較難。雖然政策上允許民企參與國防軍工研發生產，但阻礙軍民融合的“玻璃門”、“彈簧門”不同程度地存在，軍工企業與軍隊、政府有著千絲萬縷的聯系，即使技術創新效率不高，為維護自身利益，也憑借所掌握的各種有形、無形資源，試圖阻礙民企進入國防軍工產業領域[26]。目前，軍民融合市場供求機制尚不完善，價格機制尚不能在軍民融合產業領域發揮杠桿作用。盡管已經引入競爭機制，但多數國防軍工企業憑借大規模的國家軍工生產研發訂單，產業競爭意愿不強，同時造成自主創新動力不足[6]。此外，市場在軍民融合資源配置和創新中的基礎性作用被忽視，導致市場價格并不是影響需求的主要因素，而更多地受到國家安全、軍事方針、戰略安排等影響。

2.2 軍民融合制度困境

(1)組織機制制約?；谖覈厥鈬椋瑖拦I領域的軍民融合在組織架構上具有一定特殊性，經歷了軍隊單獨管理、軍隊為主政府為輔、政府管理等多種方式，最終形成了多頭管理的一系列組織機制問題[5]。一些軍工項目受軍隊、政府、軍工企業等多方管控，項目機構管理層次不清晰。由于國防軍工企業具有很濃厚的行政管理色彩，在推動軍民融合過程中，軍工裝備的研發制造尚不能借助市場實現充分競爭[13]。軍隊行使行政命令式約束職能，導致軍工企業壟斷研發生產過程，軍工項目的組織機制問題凸顯[6]。由于受到歷史背景和現實條件的雙重制約，我國軍民融合難免存在階段性發展困境[27]。在軍民融合創新過程中，軍地兩方間也存在矛盾與沖突，如行政計劃與市場化沖突、行政指令垂直性與市場靈活自主性沖突。盡管在軍民融合過程中，這些沖突最終被化解，但嚴重影響了軍民融合體系的運行效率，降低了軍地系統的創新動力。濃厚的計劃色彩、尚不完全的競爭條件、來自軍隊與政府的雙重保護、資源配置不合理等一系列問題，都屬于組織機制制約問題并造成軍民融合體系低效運行[28]。

(2)法規標準落后。進行軍民融合法規標準建設是為了更好地實現軍民兩用技術互通，促進國防科技研發與民用科技研發有機結合[29]。從西方發達國家軍民融合法規政策標準的演化看，軍民融合法規標準必須推行在前，以發揮政策主導與矛盾疏解作用，促進軍民融合整體良性發展[30]。在我國軍民融合探索過程中，出臺相關政策法規標準可以為軍民融合提供良好的制度環境[31]。但現階段，軍民融合法規標準標準建設滯后于戰略部署。軍民融合發展橫跨軍地兩大體系，涉及多個主體利益調整，單靠政府行政調控和部門協調難以充分解決，迫切需要構建系統完備、銜接配套、有效激勵的政策體系[32]?，F有法規政策尚不能完全適應當前新時代軍民深度融合創新發展的現實需求，在軍民融合的很多領域至今尚無專門規范軍地雙方關系、軍民統一遵守的基本法律法規[33]；同時，涉及軍地雙方權利和義務的規章散見于不同法律法規中，既缺少系統性又缺乏實質性、可操作性[34]。上述現狀導致一方面軍地雙方權益難以獲得制度支持，另一方面也難以從法規制度上推動軍民一體化建設，不利于促進軍地合作中的分層次、分系統競爭。

(3)制度路徑依賴。我國軍民融合制度經歷了軍民分離、軍民結合、軍民融合變遷階段，在軍民融合階段，可以進一步細分為初步融合、深度融合戰略部署以及深度融合階段。制度變遷中將形成符合階段性需求的政策，通過轉換原有制度、替代為更高效的制度，實現階段內對制度作為稀缺性資源的最優配置[35]。在軍民結合與軍民初步融合階段形成了強制性制度體系，并使軍民融合的路徑依賴性被極大放大，而誘致性制度體系尚不完善，即依靠市場作用的軍民融合創新體系尚需大力挖掘。當一種制度形成后，會在既有制度體系中形成既得利益集團，長期受到政策優待，進而強化既有制度的自我增強意識[36]。因此，進行制度變遷是打破當前制度體系困境的直接路徑[37]。從西方成功的制度體系建設經驗看，誘致性制度體系是軍民融合的終極選擇?；谖覈厣鐣髁x國情，不能完全照搬西方成功的經驗做法，需要在從初步融合向深度融合的過渡中摸索出適應中國國情的政策工具應用機制，形成高效合理的中國軍民融合制度體系，以完成現階段的新一輪制度變遷。

3 新時代軍民融合深度創新發展路徑與治理路徑

3.1 新時代軍民融合治理目標與治理活動特征

軍民融合治理是為實現軍民融合深度創新發展的重要社會經濟活動。探討軍民融合治理理論模型，首先要剖析其目標及活動特征。習近平總書記[38]強調，軍民融合發展要在今后一個時期加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，逐步構建軍民一體化的國家戰略體系和能力。這是推進軍民融合深度創新發展的總體戰略目標。

新時代軍民融合治理目標主要反映為兩個方面，一是合作治理方面(主要包括技術、人才、資本合作)，即通過合作治理實現全要素、跨領域、高效益的軍地合作；二是制度治理方面(主要包括政策制度制定、政策工具選取)，即建立全要素、跨領域、重效益的法規制度體系。只有將兩方面治理有機結合，才能更好地推進軍民融合全要素目標達成。

3.2 深度創新發展路徑

自2015年3月軍民融合上升為國家戰略，到2017年1月設立中央軍民融合發展委員會并由習近平任主任，到2017年10月十九大召開和2018年3月兩會召開，軍民融合已經作為探索新時代中國特色社會主義經濟建設和國防建設協調發展規律的重要內容，當前已經確立了必須進一步將軍民融合向深度融合持續推進的戰略部署。借助CiteSapce的文獻可視化分析，將現有CSSCI、CSCD文獻研究熱點作進一步耦合。在耦合分析中，將具有高度耦合關聯度的關鍵詞標注，通過劃分層次和梳理路徑，形成二維遞進邏輯，如圖6所示。本文認為，我國軍民融合深度創新發展路徑包括兩條，即深度發展路徑和創新發展路徑。在橫向創新發展路徑上涵蓋5個層面，即基礎形式層、平臺驅動層、體系架構層、戰略機制層、目標實現層；在縱向深度發展路徑上涵蓋4個層面，即政策制度層、產業布局層、經濟環境層、合作實施層，整體形成具有兩條主線、二維推進、9個層面遞推交織為特點的深度創新發展方陣。

(1)深度發展路徑。深度發展路徑的推進邏輯是從政策制度入手，重點優化融合產業布局，調整產業結構，構筑適應新時代國家安全需要并與經濟發展相協調的經濟環境，最終著力落實軍地合作的具體實施。軍民融合深度發展的推進起點是政策制度層面，在軍民融合從初步融合走向深度融合的過渡階段著力把握制度創新的驅動作用，打造政策創新體系，重構制度優化機制，最終實現新階段軍民融合制度的變遷。在政策制度規制下，在現有軍轉民、民轉軍、軍民結合基礎上，進一步整合軍民融合產業集群，確立產業結構調整體系，構建軍民融合產業深度發展格局。由地方政府牽頭建立各種形式軍民融合產業園區，在重點區域、重點領域形成新型國防工業體系，從而帶動全國范圍內軍民融合深度發展。要真正落實軍民融合發展，最終著落于軍地合作的具體實施上，即必須細化要求、有效推進軍地合作。在創新驅動引領下，構建軍地合作模式優化體系，形成高效的軍地合作管理機制，最終目的是顯著提升軍民融合度，形成良好的軍民融合深度創新發展格局。

圖6 熱點關鍵詞耦合遞進邏輯

(2)創新發展路徑。當前軍民融合已經實現了初步融合，無論是軍轉民、民轉軍，還是軍民結合，在國防工業領域已經取得了一些成績，要進一步匯聚軍民融合產業集群，形成國防經濟規?；?，帶動軍民融合產業創新發展。與此同時，各地方政府為全面貫徹落實軍民融合式發展戰略，應將軍民融合產業園區建設納入總體發展規劃。雖然地方政府對示范區予以不同名稱、定位、功能、職能等，但最終目的都是為帶動、加速、深化當地軍民融合產業轉型升級，作為驅動當地軍民融合的基礎平臺和強有力著力點。在未來一段時間內，需著力強化軍地合作創新和軍民融合制度創新兩輪驅動的帶動作用，形成新一輪軍民融合創新發展驅動平臺。在平臺驅動作用下，形成適應新時代國家安全與經濟發展需要的體系架構，重構政策創新體系、產業結構調整體系、新型國防工業體系和合作模式優化體系，并在此基礎上合力打造創新發展戰略機制，形成合理的制度優化機制、政策工具主導機制、深度發展格局和軍地深度合作機制，最終實現新一輪軍民融合制度變遷，顯著提升軍民融合度，形成軍民融合深度創新發展的嶄新局面。

3.3 融合治理路徑

結合當前軍民融合深度創新發展路徑的討論，本文認為，在我國由初步融合向深度融合過渡的重要攻堅階段，進行軍民融合治理是盡快實現深度融合創新發展的必然道路，而治理路徑必須遵循當前軍民融合深度創新發展路徑。在縱向深度發展路徑上，最終“落地”的是軍地合作的具體實施及深度合作機制優化，其治理路徑必須落在軍地合作治理上；在橫向創新發展路徑上，最終落地的是軍民融合制度建設及制度優化機制，其治理路徑必須落在制度治理上。 軍民融合深度創新發展的最終目的是完成制度變遷以及有效提升軍民融合度。當前我國軍民深度融合的根本性、全局性、方向性問題已明確，由于過渡階段還存在思想觀念跟不上、頂層統籌統管機制缺乏、政策法規和運行機制滯后、工作執行力度不夠等問題[39]，而單純依靠政治動員、行政手段、協調溝通以及決策者自覺性與影響力等手段，已經無法適應當前深度融合的形勢需要[40]?，F階段需要通過融合創新治理手段，一方面推進軍民融合制度建設，整合政策資源，破除軍地合作困境；另一方面推進軍地合作治理，優化軍地各方分配機制，明確新時代軍民深度融合的激勵導向，以此破除軍民融合制度困境。因此，融合創新治理應從軍民融合的“統”、“融”、“新”、“深”4個要求入手，以提升軍民融合度為抓手，進一步深化軍民融合深度創新發展。

(1)指導、借鑒與牽引——理論之“統”?！敖y”是指應用系統思維，統合一切相關因素，最大限度凝聚軍民融合發展的整體合力[41]。在軍民融合治理理論框架中，統是充分遵循國家軍民融合戰略，以軍民融合的總體方針與政策為指導，借鑒西方發達國家軍民融合發展模式，以現有軍民融合研究為理論牽引，為新時代軍民融合治理提供理論支撐和研究條件。一是軍民融合治理必須建立在中央決策部署基礎上，以全局視角處理軍地協調、利益分配矛盾，從頂層角度籌劃軍民融合治理體系設計和治理謀劃，綜合考慮安全與發展、軍用與民用、計劃與市場、改革與穩定的關系，使融合治理不停留在“為治理而治理”的層面；二是軍民融合治理必須系統、深入地研究西方發達國家成熟的軍民融合發展模式，這對于準確把握我國軍民融合發展時代特征和客觀規律，避免走彎路、走錯路、走回頭路，有效利用后發優勢，走出具有中國特色的軍民融合發展道路具有重要現實意義[42]。在不照搬照抄西方軍民融合發展模式的情況下，我國的融合治理應著眼于發展動因、發展歷程、發展體制、發展措施等方面，樹立新時代軍民深度融合創新發展理念，根據現階段我國軍民融合發展制約因素統籌設計融合治理手段；三是軍民融合治理應充分吸收現有理論成果。根據對目前國內軍民融合研究成果的梳理，軍民融合渠道、軍民深度融合以及軍民融合創新發展等理論研究已較為成熟。軍民融合治理應充分以現有研究成果作為牽引，進一步深入探索軍民融合如何持續平穩地向深度融合發展過渡，如何使軍民融合向又快又好方向高質量發展，以及如何加快軍民融合創新發展步伐?？傮w來說，軍民融合治理要以理論之“統”作為治理依據，確立正確的治理觀，使治理體現國家戰略要求并形成縱向貫通、橫向兼容、運行高效的治理體系。

(2)合作與共贏——合作之“融”。開展軍地合作治理是軍民融合治理的重要組成部分，是提升軍民融合度的現實要求，是實現“融”的重要路徑。合作治理應著眼于掃除軍民融合制度障礙，協調軍地各方利益和權力分配，改善軍地互動和合作方式，打破現階段融合壁壘并實現未來深度融合發展的轉型[43]。通過軍地合作治理，構建合作規范，助推軍民融合與深化改革結合，使軍地在技術、經濟、人才方面實現深層次融合，統籌兼顧國防建設和經濟建設的內在要求與普遍規律[44-45]。在軍民融合國家戰略背景下，學界與實務部門就國防工業領域軍民融合的國家主導原則達成共識[46]，即在國防保障領域軍民融合的主導方是軍隊。在當前尚缺乏切實可行和相對完善的軍民融合市場主導機制的情況下，軍民深度融合創新發展遭遇了諸多組織“豎井”壁壘。如何打破主導壁壘，真正實現軍地合作共贏是亟待解決的關鍵問題。軍地合作治理通過完善競爭失利補償機制、軍民融合產業政策規劃[47]，實現技術、經濟、人才各全要素的全面融合，打破跨部門、跨行業、跨區域、跨層級阻礙軍民深度融合的各類障礙[48]，從而提升軍地資源相互轉化效率[49]。因此，進行軍地合作治理的根本動因是處于起步階段的軍民深度融合尚不能凸顯深度融合效益。持續、深入地進行軍地合作治理，打破相關壁壘，充分整合軍地各類資源，發揮技術合作在軍民融合中的基礎性推動作用，有助于消除軍民技術壁壘，從根本上改善軍用民用在技術標準上相對獨立的格局。在廣泛、深入開展軍地技術合作交流的基礎上，推進軍地人力資本合作和軍地經濟合作，最終實現軍地合作共贏。

(3)制度與機制——制度之“新”。軍民融合制度治理是實現軍民融合制度建設的重要保障。制度之“新”在于建立軍民融合創新制度體系，形成規范，約束軍民融合場域中的軍地各方行動并調整軍地社會關系，使軍民融合發展戰略與創新驅動發展戰略有機結合，進一步推動軍民融合創新發展[5]。通過制度治理，為軍地各方提供相應的行為激勵，協調軍地博弈產生的各種均衡結果，對這些結果進行深度軍民融合創新發展評價，并確立軍民融合制度規范[50]。因此，制度治理重在制度創新，探尋新時代軍民融合深度發展運行機制，推動軍地資源與創新活動有效對接，最終構建制度治理環境，使軍民融合制度具備良好的均衡性和相容性，能夠在精準的制度文件中實現軍地利益關系最大化包容。制度治理包括宏觀、中觀、微觀3個層面[51]。在宏觀層面，制度治理主要關注軍民深度融合方向與融合創新模式；在中觀層面，制度治理主要關注軍民深度融合主體與要求；在微觀層面，制度治理主要關注軍民深度融合在具體領域的操作與運行。制度治理的最終目標是獲取理想的軍民融合條件，認可軍地各方效用最大化在軍民深度融合過程中的隱性影響，盡可能實現軍地利益一體化，同時，明確軍地各方責任，實現融合機制的良性循環。

(4)變遷與整合——重構之“深”。軍民融合制度變遷是軍民融合深度發展的必然要求，是實現“深”的切實保證。制度變遷的目的是最終打造軍民深度融合創新發展生態系統，實現國防建設和經濟建設的協調統籌、持續高效與有序發展[50]。軍民融合制度變遷對于改善當前軍民分割格局、促進軍民融合產業發展和國防科技創新體系形成[53]、建立和完善國防科技工業體系與深度軍民融合創新發展生態系統起著重要推動作用。當前，軍民融合領域仍然存在融合創新發展渠道不順暢問題，歸根結底是由政策壁壘所致[54]。軍民融合治理不能僅依靠軍地合作治理和軍民融合制度治理，還必須有章可循，有路可依，才能有效提升軍民融合度，最終實現軍民融合深度創新發展。因此，軍民融合制度變遷對軍民融合治理起到關鍵的中介作用，是軍地合作治理和軍民融合制度治理必須遵循的發展規律與原則方向。軍民融合制度變遷一方面依靠軍民融合制度建設，另一方面進行政策工具優化與重構。政策工具是將政策目標轉化為具體行動并實現政策目標的途徑、手段和機制。軍民融合作為復雜的公共系統，是不能完全依靠自身運轉的，因此面臨管理與組織上的巨大挑戰。無論是政府層面還是市場層面，都要予以巧妙引導與悉心指導，這就需要政策工具發揮重要作用[55]。政策工具及主導機制是相對完善的法律機制所必須具備的重要組成部分，要推動軍民深度融合系統的創新發展，需要完善的政策工具應用保障機制?？傊?，要實現軍民深度融合發展，必須升級傳統軍民融合模式，進一步完善軍民融合制度、法規，強化軍民融合戰略的貫徹落實。

(5)理論框架。綜合上述分析，建構軍民融合治理理論框架，如圖7所示。軍民融合國家戰略、發達國家軍民融合成熟模式與軍民融合理論成果是理論之“統”，起到關鍵的理論指導、借鑒、牽引作用。融合治理的兩個重要內容是軍地合作治理和制度治理，即合作之“融”與制度之“新”，是進行融合治理的兩大關鍵手段。軍民融合制度變遷包括軍民融合制度體系優化以及政策工具的選擇、優化與重構，即重構之“深”，是融合治理推進的結果。同時，軍民融合制度變遷尤其是政策工具優化重構也反作用于軍民融合治理，會對軍地合作治理、制度治理產生政策調節作用。軍民融合治理與軍民融合制度變遷共同推進軍民融合度提升，最終實現軍民深度融合高質量創新發展。

圖7 深度軍民融合創新治理理論框架

4 結語

黨的十九大報告明確了軍民融合發展戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，并將軍民融合發展戰略納入新時代國家戰略體系，同時，明確了“形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力”的戰略目標。當前國內軍民融合正由初步融合轉向深度融合，新階段如何持續推進軍民深度融合高質量創新發展、有效提升軍民融合度是新時代軍民融合創新發展的現實問題?；诖?，通過考察2000-2018年CSSCI、CSCD數據庫的高質量軍民融合文獻，梳理研究熱點及時代特征，發現當前軍民融合實踐中仍然存在融合機制滯后、制度供給不足、軍民融合度不夠等問題。現有文獻在研究內容上普遍關注于國防工業渠道開放、深度融合、創新發展等宏觀理論層面，中觀、微觀層面的融合治理研究明顯不足，從側面也印證了軍民融合的制約問題。然而，成功的軍民深度融合創新發展系統并不是靜止的，而是在動態演變過程中通過融合治理和制度變遷，優化軍民深度融合創新發展生態位，調整軍地利益相關網絡，優化軍地資源配置，實現有效的軍民融合控制與評估，降低潛在風險。因此，如何通過融合治理提升軍民融合度是新時代軍民深度融合創新發展中應該重點關注的議題。本文在上述分析基礎上進一步研究了軍民融合治理與軍民融合制度變遷的內涵，建立了軍民融合治理理論框架，確立了軍地合作治理與制度治理作為融合治理的主要抓手，同時，強調軍民融合制度變遷的重要作用，可為深入研究新時代軍民深度融合高質量創新發展提供參考。軍地合作治理與軍民融合制度變遷的內在運行規律及相關關系，以及如何測度軍民深度融合效果有待進一步研究，這對解決當前軍民融合轉向深度融合的制約問題、改善軍民融合發展路徑、創新新時代深度軍民融合發展思路具有一定借鑒意義。