不斷完善 亮點頻出

盧慧萍

《上海市地方金融監督管理條例》（以下簡稱《條例》）是本市地方金融監管領域的首部專門立法?！稐l例》凝聚了各方心血，凸顯了上海作為金融中心的特色，為加強本市營商環境建設和三大攻堅戰中的重大風險防范工作作出貢獻?！稐l例》還為上海的創新發展和三大任務進入“密集施工期”提供法治保障作出貢獻。

一審：責任要更明確 內容要更細化

2019年12月18日，市十五屆人大常委會第十六次會議舉行分組會議，審議《條例》（草案），常委會組成人員肯定了相關部門對《條例》（草案）所作的努力，同時提出了一些意見建議。審議中，部分常委會組成人員還就某些條款進行了激烈的“辯論”。

責任不夠明確。有常委會組成人員提出，《條例》（草案）中有關市區兩級政府及相關部門在地方金融監管中的責任不夠明確，分工不夠細致。崔明華委員說：“在監管上僅靠金融部門是不夠的，要形成機制和合力，應該將相關的重點部門職責寫明確。應進一步明晰公安、市場監管、宣傳等部門的監管職責?！睂O雷委員認為，不僅要明確是“市級部門還是區級部門”的責任，還要對相關條款“斟酌調整順序”以示重視。列席的人大代表何紅民同樣建議要“明晰責任、義務”。

趙偉星委員則認為，要把握好促進和監管的關系，“地方金融組織的責任義務很明確，但權利還不夠明確，政府有關部門在加強監管的同時也要體現服務，建議進一步補充相關內容?！?/p>

內容還需增加。常委會組成人員認為，《條例》（草案）需補充一些內容，尤其在金融風險防范與處置方面。趙偉星委員明確提出“要增加防范金融風險的內容”。魏東委員則建議增加“建立金融社會信用體系”的內容，加強金融監管及防范風險。馮經明委員說：“建議堅持問題導向，梳理目前金融風險防范方面存在的問題，聚焦并解決現階段突出問題，立法更有針對性，形成上海地方特色。”另外，張辰委員還提出應增加對金融消費者、投資者的規范內容。

二審：聚焦風險的防范與處置

防范化解重大風險，是決勝全面建成小康社會三大攻堅戰的首要戰役，而金融風險屬于重大風險，因此加快地方金融監管立法顯得尤為重要，今年3月18日，《條例》（草案修改稿）提請市十五屆人大常委會第十八會議進行第二次審議。

本市已建立了金融工作議事協調機制。今年年初，國務院金融穩定發展委員會辦公室發文推動建立地方協調機制。為增進這兩個機制的協調，《條例》（草案修改稿）在條款中增加了原則性規定：“市金融工作議事協調機制加強與國務院金融穩定發展委員會辦公室地方協調機制在金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協作。”陸曉棟委員認為，金融機構和上海地方政府各部門之間相互配合、協同作戰，才能使金融風險的防范工作落到實處。應雪云委員說：“建立中央金融監管部門在滬派駐機構的共享機制，對上海與中央有關部門相互協作、共同防范風險，是非常有必要的?！?/p>

市人大代表姚嘉勇曾領銜提出“關于加快地方金融立法，強化地方金融監管，有效防控化解區域重大風險的議案”，建議在明晰責任邊界的同時，有效銜接中央駐滬金融管理部門處置銀證保等金融風險、地方金融監管部門處置地方金融活動風險、地方政府相關部門處置屬地維穩風險的工作程序，形成風險防控合力。市人大代表王毅在其領銜提交的“關于加快制定《上海市地方金融監督管理條例》的議案”中建議，建立職責清晰、統一的地方金融監管體系。正如兩位代表提出的，要完善中央與地方金融監管職責分工，各部門相互配合、密切協作，才能打好攻堅戰。

為此，《條例》（草案）中詳細規定，中央金融監管部門在滬派出機構、地方金融管理部門，公安機關、法院、檢察院和其他相關行業主管部門都有詳細“分工”，例如“市場監管部門對涉嫌違法違規開展金融業務的一般工商企業加強名稱、經營范圍和股東的登記管理，依法開展失信行為的聯合懲戒”。

對此，陸曉棟委員認為，關于金融防范與處置，《條例》（草案修改稿）已經明確，核心就是防范處置工作職責，工作職責越明確，落實就越有力，接下來還會不斷出現新的金融風險，只有形成合力才能把金融風險防范落到實處，同時還要思考在法規實施過程中，進一步按照要求明確工作職責。

林晶、顧偉強等委員還提出了一些風險防控方面細節上的建議。張辰委員說：“條款中‘地方金融組織發生流動性困難、重大待決訴訟或者仲裁……重大風險事件的，應當在事件發生后四十八小時內，向地方金融管理部門報告‘地方金融組織發生嚴重流動危機……，應當在事件發生后二十四小時內，向地方金融管理部門報告，其中‘四十八小時‘二十四小時的時間段應再作研究?！崩铠Q、李迅雷等委員就措辭用語提出了修改意見。李鳴說：“條款中的‘及時分析研判金融風險狀況，提出風險預警和處置建議，其中‘處置建議建議改為‘風險處置預案?！?/p>

表決通過：充分采納審議審意見 具鮮明特色

亮點一：監管體系展現上海“精細化”管理作風?！稐l例》賦予了地方金融管理部門的監管權與執法權，完善了地方金融組織的行為規范，規定了相匹配的監管措施和法律責任，體現了上海一貫的“精細化”管理作風。

“《條例》明確了地方金融監管對象的范圍，可有效地規范相關金融活動”，市人大代表、上海融孚律師事務所高級合伙人呂琰說。

《條例》第二章詳細規定了地方金融組織的行為規范，對此，華東政法大學國際金融法律學院副教授肖宇說：“本《條例》規定了地方金融機構的備案等義務……并明確了嚴禁非法或者變相吸收公眾存款和非法發放貸款等行為底線。”

在監管措施方面，《條例》構建了非處罰行政監管措施（如監管談話、通報批評）和行政強制措施（如查封、扣押），溫和與嚴厲結合，據風險的大小采取不同的監管強度和手段，更具針對性。另外，還引入了信用管理，建立地方金融組織的信用檔案。在法律責任方面，《條例》設置了罰款額度，提高違法成本。

浙江大學光華法學院研究員、博士生導師黃韜說：“有特點的是，《條例》對于地方金融監管機構在監管執法過程中可以采取的諸如監管談話、責令公開說明、責令定期報告、出示風險預警函、通報批評、責令改正等行政監管措施予以了明確規定，從而盡可能保障了地方監管部門的職責與權力的匹配與對稱?！钡瑫r，黃教授認為，如何界分市與區兩級政府的監管職責，還有待今后的實踐去探索。

亮點二：專設條款創新監管。系統性風險的防范需要中央與地方金融管理部門、公檢法等部門有效的協作機制。同時，在風險處置方面，由地方金融組織承擔主體責任，地方金融管理部門可依法實施暫停業務、責令停止設立分支機構等風險防控措施，而在市場失靈的時候需要政府及時干預以避免風險的擴散。對此，《條例》第三十二、三十三條作了詳細規定。

尤其值得注意的是，《條例》第三十條明確規定了備受社會關注的“非法集資風險防范處置”：“市、區人民政府承擔本行政區域內防范和處置非法集資工作第一責任人的責任，制定風險突發事件應急處置預案，組織、協調、督促相關部門做好對非法集資活動的監測預警、性質認定、案件處置等工作，維護社會穩定?！庇纱丝梢?，在非法集資的處理中，市、區人民政府作為第一責任人，各部門依法履職，形成防范處置區域金融風險的合力。

同濟大學上海國際知識產權學院教授、中國商法學研究會常務理事倪受彬說：“《條例》在發揮自律管理、鼓勵金融創新，特別是創新監管方面有很多亮點，比如數據平臺的歸集與風險預警功能。”

亮點三：為創新發展與國家戰略任務同時提供法治保障?！稐l例》授權在中國（上海）自由貿易試驗區以及臨港新片區等區域，試點金融產品和業務創新，以及監管創新。地方在協同中央監管的基礎上，推動金融科技的發展?！稐l例》第七條對此作了詳細規定。

呂琰認為，圍繞上海建設“金融科技中心”的戰略，《條例》不僅對金融科技和金融創新給予了支持，而且還特別強調了監管工作中對科技的應用。

肖宇教授說：“本《條例》與《上海市推進國際金融中心建設條例》《上海市推進科技創新中心建設條例》分別從促進與監管的角度，共同促進上海金融的發展，形成上海國際金融中心建設和科技創新中心建設聯動。”

同時，《條例》還探索長三角區域的監管合作，其第八條規定：“本市完善長江三角洲區域金融監管合作機制，建立健全風險監測預警和監管執法聯動機制，強化信息共享和協同處置，推動金融服務長江三角洲區域高質量一體化發展?！?/p>