公共衛生應急管理短板如何補

常非凡 林坤

新冠肺炎疫情暴露出公共衛生應急管理體系的短板

第一，疾控監測預警和管理運行系統有待革新。一方面，傳染病網絡直報系統未能充分發揮作用。SARS疫情后，我國建立起傳染病網絡直報系統，并針對不明原因肺炎設置了直報功能，但該系統未在新冠肺炎疫情暴發初期第一時間啟用。直到國家衛生健康委發布公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施后，傳染病網絡直報系統才緊急上線新冠肺炎作為法定傳染病的動態監測功能。另一方面，公共衛生應急管理運行體制缺乏匹配性、通暢性。此次疫情暴露出現有疾控應急運行機制無法匹配疫情在超大城市社區快速蔓延的特性。作為技術型部門，疾控中心不具備發布疫情信息、采取應急措施并作出相應行政決策的權限，國家層面缺少專門、獨立、科學、權威的公共衛生安全應急行政決策系統。在獲知信息后，相關機構需要將其上報給所在轄區的衛生行政主管部門以及上一級疾控機構，環節過多、介入過晚，導致危機預警、調查確診、行政決策以及應急措施等容易出現系統性延誤。

第二，疾控體系人才隊伍建設有待加強。疾控隊伍是維護國家公共衛生安全的常備軍，是落實健康中國戰略“預防為主”核心方針的主力軍。然而，當前我國疾病預防控制中心人員緊缺。根據國家衛生健康委發布的《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》，我國各類醫療衛生機構的人員總數為1230萬，醫生為737.5萬，而疾病預防控制中心人員僅有18.8萬，其中衛生技術人員為14萬。可以說，疾控專業人才緊缺是目前亟需解決的問題。

第三，公共衛生基礎設施儲備不足。新冠肺炎疫情暴發后，嚴重地區的病患數量遠超地方醫療體系的承載能力，比如，武漢市發熱門診高峰時段就診人數全天超1.5萬人。為了緩解醫療體系的巨大壓力，我國沿用小湯山應急醫院的有效做法，采取臨時新建和臨時征用兩種模式。除了武漢開設的65家醫院外，火神山醫院、雷神山醫院以及方艙醫院等，都對疫情防控起到了重要作用。需要注意的是，武漢市的醫療實力在我國已屬較強。據統計，按照2018年武漢常住人口1108.1萬人計算，武漢市每百萬人擁有三級醫院5.51個、三甲醫院2.44個，遠高于全國每百萬人擁有三級醫院2.20個、三甲醫院1.18個的水平。由此可見，當前我國特大、超大城市的公共衛生基礎設施在面臨大規模突發事件帶來的激增病患時，依然難以滿足診療需求，存在一定的短板。

第四，應急生物醫藥研發庫成果積累和快速反應能力有限。應急特效藥和傳染病疫苗研發是全人類共同面臨的挑戰。作為世界第二大經濟體，我國針對高風險性傳染病的特效藥及疫苗研發仍存在短板，比如缺乏研發主動性、缺乏長期成果積累等，戰時應急加速研發能力也有待提升。正如鐘南山院士指出的：“我們對MERS也做了研究，而且是國際上第一次分離制作出MERS的模型，一直在搞，所以有些準備。但是大多數對突發性的傳染病重視度不夠，所以沒有進行持續的科學研究，這次新發的疾病，我的感覺是在治療上束手無策，只能根據很多原理，用現有的藥來治療，在十幾天二十天這么短的時間里，能夠研發新藥根本是不可能的，這是需要長期積累的，這也體現出我們預防和防控體系的問題。”

第五，社會流動性日益增強，刺激著基層治理的“末梢神經”。社區在發現、上報、隔離等防控工作中發揮了重要作用，但仍存在一些問題，比如防控力量不足、職能與保障不協調等。根據國家統計局和民政部的數據，2019年全國城鎮常住人口為84843萬人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為60.60%，其中流動人口為2.36億人。伴隨城鎮化水平的提高，一二線城市的人口流動愈發活躍，城鎮社區居民構成更為復雜、穩定性更低，因而對社區和物業管理提出了更高要求。

提高公共衛生應急管理能力，需要實現由“被動處置”向“主動預防”的轉變

提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平，需要正視沉疴、對癥下藥、迎難而上、化危為機，實現由“被動處置”向“主動預防”的轉變。

第一，優化完善公共衛生應急管理體制。一方面，要完善突發公共衛生事件監測系統。應針對未來可能新發的未知傳染病建立監測和預警機制，完善傳染病網絡直報系統，力爭做到對無法按已知分類的傳染病寧可錯報、絕不漏報，特別要做到壓實責任、明確流程、執行到位。另一方面，要改革公共衛生應急決策機制。應強化各層級疾控機構的職責權限，建立國家層面的、專門的、權威的公共衛生應急行政決策系統以及應急管理指揮系統，在第一時間對突發公共衛生事件進行準確科學的風險評估、危機預警以及調查研究，采取及時的響應決策以及專業的防控措施，迅速高效地組織協調防控資源。

第二，加強疾控體系人才隊伍建設。應高度重視疾控體系人才隊伍建設，加強公共衛生學科專業教育和職業培訓，壯大疾控隊伍規模，提高從業人員素質。首先，完善機構崗位設置，明確人才準入標準，建立健全人才激勵機制。其次，加強公共衛生學科專業教育，培養和儲備更多的人才。同時，積極開展國際交流合作。最后，開展各層級疾控管理人員對突發公共衛生事件特別是新發傳染病的防控應急演練，防患于未然。

第三，加大公共衛生基礎設施建設。應進行突發公共衛生事件風險評估、戰時軟硬件設施匹配系數評估，在人口聚集的特大、超大城市，結合區域協調發展戰略以及國土空間使用規劃，改造、建設、預留具有應急響應功能的大型公共衛生基礎設施。避免單一依靠“回應沖擊、被動處置、臨時新建、臨時征用”的事中事后工作模式，設計全周期、標準化、預設置的工作模式和硬件模塊。戰略規劃上要繃緊應急之弦，戰略儲備上要進行常態化考慮。

第四，推進生物醫藥應急研發以及快速生產平臺建設。應加強生物醫藥應急研發能力，建立技術戰略儲備、重點研發專項、進度追蹤清單等，規劃快速生產方案，并建設專門的生產設施以應對緊急狀況下的快速量產;應改進優化特效藥和疫苗的研發生產流程，實現模板化、協同化、聚合化，提高研發生產效率;應設立生物醫藥專項基金，支持引導生物醫藥產業發展。

第五，激活基層治理“末梢神經”。應充分重視、發揮小區業委會、物業公司等的重要作用，優化社會治理模式，打通基層治理“末梢神經”。一方面，將小區作為基層社會治理的基本單元，納入社區網格化管理體系，充分發揮小區業委會、物業公司等群防群控的作用。應制定包括疫情、火災、地震等在內的各類應急處置預案，加強居民的日常培訓演練。另一方面，力爭實現老舊小區物業管理全覆蓋。針對老舊小區物業管理服務利潤微薄、缺乏市場化服務機構參與等情況，應提倡由地方國有物業管理公司填補空白、對于客觀上產生的損失可予以稅收減免以及財政補貼等。

【注：本文系“國家治理創新經驗（應急管理）課題調研”階段性成果之一】

【參考文獻】

①《習近平：在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，中國政府網，2020年2月23日。

②陳浩、豆曉麗等：《我國疾病預防控制中心人員流動情況分析》，《上海預防醫學》，2017年第1期。

③《武漢市發熱門診就診高峰全天超1.5萬人》，新華網，2020年1月28日。

④《習近平在京考察新冠肺炎防控科研攻關工作》，人民網，2020年3月2日。

責編/孫渴? ? 美編/宋揚