美國城市垃圾管理的跨區域關聯

張凱成

摘 要 跨區域關聯是美國城市垃圾管理的重要維度。在美國聯邦制下，城市相對自主地管理區域內垃圾收集和處理等衛生問題。與此同時，城市垃圾管理與諸多跨區域因素相互影響。20世紀上半葉，紐約市先后采用垃圾填埋、壓制、焚燒等方法處理城市垃圾。這些舉措看似地方政府的自主決策，實則受到歐洲舶來技術的形塑。海洋傾倒垃圾引發的紐約市與新澤西州的爭端改變了紐約市處理垃圾的路徑選擇。第二次世界大戰導致的人力和物力短缺，迫使紐約收縮衛生服務，提高垃圾回收利用率。紐約市在20世紀上半葉管理城市垃圾的實踐表明，城市垃圾管理不僅是地方事務，更應置于區域乃至全球網絡中考察。

關鍵詞 城市垃圾管理，跨區域關聯，紐約市

中圖分類號 K712 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2020）10-0048-07

在美國聯邦制度下，雖然城市和州、聯邦政府的關系歷經演變，但是城市在衛生管理中擁有相當的自主權。1881年，紐約市警察局街道清掃處（Street Cleaning Bureau）獨立出來，成為街道清掃局（Street Cleaning Department），1929年更名為衛生局（Department of Sanitation），負責本市的垃圾管理。美國其他城市的做法與此類似。收集居民生活垃圾、清掃街道、處理城市固體廢棄物，這是非常典型的地方政府職責。然而，人口向城市集中和人們消費方式的改變導致垃圾數量劇增，人們很難在城市地理范圍內處理本地垃圾。同時，全球化為垃圾處理技術的跨區域傳播創造了條件，并使城市事務愈來愈多地受到跨區域因素的影響。由此，垃圾管理跨越城市邊界，發生跨區域乃至全球性的關聯。在這種關聯中，城市既是施加影響者，同時也深受外部世界塑造。作為一座全球城市，紐約為理解城市衛生管理的這一維度提供了切入點。

美國學術界從城市史視角對垃圾管理問題進行了深入探討，涉及政治博弈、政策演變、技術革新乃至觀念變遷等方面。①但是，現有研究多聚焦美國城市自身變革，雖有不同城市間的對比研究，但對城市垃圾管理的跨區域關聯未予重視。相比之下，國內學界對城市史中的衛生管理問題研究較少，對其跨區域關聯亦不強調。②本文試圖以時間為序，以跨區域聯系的視角，考察20世紀上半葉紐約市垃圾管理，勾勒美國城市衛生管理的跨區域關聯，豐富美國城市史的敘述。

一、國際技術流播塑造紐約垃圾處理方式

前工業時代的城市就已開始較為系統地管理固體垃圾，但垃圾處理有鮮明的地方性，難以產生跨區域或全球性的影響，也極少受到其他地區影響。工業革命以來，工業化和城市化為城市垃圾管理帶來挑戰。鄉村地區和海外的移民迅速充實著紐約，也使城市垃圾量大增。1913年紐約市清掃出去的垃圾約為269萬立方米，①1925年猛增到約1146萬立方米，并持續增長。②若不及時運出城市，未經處理的垃圾不僅有礙觀感，還吸引蚊蟲，傳播疾病，威脅居民健康。

面對垃圾問題，很多美國城市延續前工業社會的做法，向開放水域和空地傾倒或填埋垃圾。紐約市各區均有垃圾場，被傾倒的垃圾占城市收集垃圾的大部分。現在曼哈頓、布朗克斯、布魯克林和皇后區總面積的20%建立在往日的垃圾填埋地上。③垃圾造地比土壤造地成本更低，在一定時期內滿足了城市擴張的需要。但是，快速增長的城市人口和衛生觀念的進步，對城市衛生提出了更高要求。1890年，美國城市人口僅占總人口的5.1%，到1920年躍升為51%，城市人口首次超過農村。④城市擴張使本來遠離城市的垃圾填埋場迫近城市邊界，甚至被囊括進城市范圍。傾倒垃圾帶來的衛生問題不再遠離人們的視野，成為亟待解決的問題。此外，城市傾倒垃圾阻塞水道，影響通航。1899年，國會通過《河流和港口法》（Rivers and Harbors Appropriation Act of 1899），禁止未經陸軍工程兵團的允許向有船只通行的河中傾倒垃圾。⑤

與此同時，眾多歐洲城市開始嘗試垃圾焚燒發電和壓制濕垃圾。在垃圾再利用帶來的經濟效益和進步主義時期資源保護運動的共同作用下，美國城市開始嘗試填埋和傾倒以外的垃圾處理方式。

垃圾焚燒爐是歐洲城市的一項重要發明。實際上，不管是歐洲還是美國城市，以家庭為單位焚燒垃圾的實踐早已存在。這種垃圾焚燒靈活性較強，但因設備簡陋，處理垃圾的能力有限。第一次城市規模的有計劃的垃圾焚燒開始于1874年的英國諾丁漢。不含濕垃圾的那些干垃圾被投入一個燃燒爐中焚燒，產生蒸汽用于發電，供給路燈照明和有軌電車等城市基礎設施。更重要的是，火被作為一種凈化器，消滅可能損害健康的病毒。到1912年，英國已有不少于338個垃圾焚燒爐，其中超過80個在為當地發電。⑥

英國的成功經驗被美國仿效。1885年，美軍中尉雷利（H. J. Reilly）在紐約市總督島建設了美國首座垃圾焚燒爐。西弗吉尼亞州威靈市、賓夕法尼亞州阿勒格尼市、愛荷華州得梅因等多座城市緊隨其后，在1886—1887年建設多座垃圾焚燒爐。⑦1905年，紐約市建成可以發電的垃圾焚燒爐，給威廉斯伯格大橋供電照明。到1937年，紐約市共建設了21座垃圾焚燒廠。⑧

不過，在19世紀末到20世紀初的20余年時間里，垃圾焚燒在美國城市中并未取得太多成果。有學者將這一現象歸因于英美兩國城市垃圾構成不同。與英國相比，美國城市垃圾含水量多，需要汽油等燃料助燃，增加了焚燒成本且存在不充分燃燒和煙塵等問題。⑨此外，從經濟效益來講，北美資源豐富，有眾多成本低廉的燃料可用以發電，焚燒垃圾發電并非最優選擇。20世紀初，北美洲只有兩座城市從焚燒垃圾的實踐中獲得經濟收益。⑩到1909年，美國建成的180座垃圾焚燒發電裝置中，有102座被關閉。到1925年，紐約市只有約1/4的垃圾被焚燒處理。傾倒和填埋仍是紐約處理城市垃圾的主要方式。

與焚燒相比，壓制更適合處理濕垃圾。所謂壓制，即通過一系列工序去除其他垃圾和水分，提取油脂和可以作為肥料的動植物成分出售，以抵消運輸和處理垃圾的成本。19世紀后期，奧地利維也納市成功進行垃圾壓制實驗。1886年5月，弗雷斯克曼（H. A. Fleischman）將該方案引入紐約州布法羅市，并在該市成立公司壓制濕垃圾獲利。①

隨后，這種模式被應用到波士頓和紐約等城市。1896年4月，紐約衛生（垃圾）利用公司（New York Sanitary Utilization Co.）在多家參與競標的公司中脫穎而出，中標處理紐約市濕垃圾。隨后在該市巴倫島建廠運營。②巴倫島垃圾壓制廠是當時世界上規模最大的垃圾壓制廠。直到1906年起火損毀，該廠一直是處理紐約市濕垃圾的重要設施。

到1919年，紐約市壓制垃圾的實踐基本宣告失敗。從1896年到1918年，紐約市曾三次與垃圾壓制公司簽訂合同，但履行合同的效果并不能令人滿意。③自1896年建立以來，巴倫島垃圾壓制廠堆積垃圾散發的惡臭和處理垃圾過程中排放的廢氣招致附近社區持續不滿。此后該廠起火損毀，不僅將產品付之一炬，而且損毀了生產設備，破壞了垃圾處理能力。這使紐約的衛生部門十分被動，街道清掃局副局長吉布森在火災后表示，城市將考慮向海洋傾倒垃圾，彌補由此導致的垃圾處理能力損失。④

位于斯塔滕島的另一座垃圾壓制廠面臨著相似的問題。壓制廠產生的臭氣招致附近居民不滿，要求市長關閉垃圾壓制廠。一時間，垃圾壓制引發的環境問題竟成為市長競選的重要議題。市長候選人海蘭在1917年承諾當選后的第一件事就是要關停該壓制廠。⑤雖幾經波折，但在多方努力下，州衛生署于1918年10月關閉了位于斯塔滕島的這處垃圾壓制廠。⑥

這兩座壓制廠的失敗反映了美國城市壓制垃圾的普遍困境。首先，私營企業的主要目標是獲取利潤，改善城市環境并非這些公司壓制垃圾時的首要考量。從城市中運進處理廠但尚未進入處理程序的那些垃圾腐敗變質，惡化環境。壓制過程產生的廢氣和廢水不經處理直接排入大氣和毗鄰水域，影響居民生活。為減少運營成本，企業對這些問題的關注極為有限。而為了及時將這些易腐爛的垃圾清理出城市，城市政府對此亦多報以寬容態度。其次，實踐證明，壓制垃圾的經濟效益并不樂觀。壓制廠期待出售產品獲得利潤，不惜每年向城市繳納費用，爭取垃圾處理權限，還要負擔垃圾運輸、人工和機械運營等成本。居民生活垃圾的成分和油脂、肥料產品的價格變動亦是一項重要挑戰。最后，垃圾壓制廠爆炸和起火的概率非常高。壓制后的干燥殘渣和特殊溶劑的蒸汽都是易燃物，一旦操作不當極易起火。據統計，美國40多家垃圾壓制廠都曾發生過起火或爆炸事故。⑦本已利潤微薄的企業，一旦發生事故便很難再投入足夠資金恢復生產。

二、州際爭端結束紐約海洋傾倒垃圾實踐

焚燒和壓制垃圾實踐失敗，迫使紐約重回海洋傾倒。紐約向海中傾倒垃圾早已有之，在與其他行政區合并之前，“老紐約”除了回收利用部分肥油和骨頭之外，把大部分垃圾都倒入海洋。垃圾漂回新澤西和長島的海岸，引起嚴重不滿，紐約這才被迫嘗試用其他方法處理城市垃圾。⑧在恢復垃圾處理能力之前，重新向海中傾倒垃圾似乎成為唯一選擇。

1918年6月，在征得港口監察官（Supervisor of the Harbor）許可后，紐約市街道清掃局局長麥克斯特雷（McStay）簽署命令，準許停泊在湖島和斯塔滕島沿岸的15艘滿載生活垃圾的船只前往大西洋傾倒。⑨在此后逾15年時間里，紐約重新依賴海洋傾倒處理部分城市垃圾。其中，1924年至1929年的6年間，紐約平均每年傾倒垃圾約102萬立方米。在此期間，除非遇極端特殊天氣，紐約每天都向海洋傾倒垃圾。①

紐約市的困境和解決方案隨即產生了超越城市范圍的影響。為了調查向大西洋傾倒垃圾對沿海地區產生的影響，紐約市曾進行一項漂流瓶試驗。紐約市預算和撥款委員會（the Board of Estimate and Apportionment）首席工程師亞瑟·塔特爾（Arthur S. Tuttle）在1926年夏季向海中投放7433只裝有寄還信息的漂流瓶。這些瓶子在不同日期的不同水文條件下分3次投放，投放點位于蘇格蘭燈船20英里外，即城市傾倒垃圾的地點。到1927年6月底，共收回2419只瓶子（見表1）。

對于這樣的實驗結果，塔特爾為紐約市辯護：“這次實驗的結果表明，紐約港以外海域的漂浮物向著大海而非陸地方向運動……傾倒進大海的垃圾不會無限期漂流，（傾倒的垃圾）會浸水并在到達海岸前沉沒。”②然而，從統計數據看，紐約市向海上傾倒垃圾影響范圍非常廣，幾乎遍及北部美國東海岸，甚至對愛爾蘭產生影響。雖然到1927年6月收回的瓶子只占投放總數約32.5%，這并不能表明其他瓶子全部漂流在海上。即便瓶子（垃圾）全部流入大海，對傾倒者來說也只是眼不見為凈，僅把城市中的污染轉移到了城市以外的“自然”。

在傾倒垃圾問題上，紐約市政當局的首要考慮是預算問題。垃圾運輸船到達指定海域后，打開側門傾倒垃圾。其中包括濕垃圾、街道清掃物和其他垃圾，部分直接沉入海底，但是更多垃圾漂浮在海面上，有時綿延超過6英里。這些垃圾流向何處，只能聽憑風和海水的流向。將垃圾運到距離海岸更遠的海面上傾倒能大大減少垃圾漂回海岸線的幾率。但是遠距離運輸必然增加城市經濟負擔。1918年開始向海洋傾倒垃圾后不久，紐約市長請求港口監察官授權縮短傾倒垃圾的運輸距離，被后者拒絕。③

紐約是否私自縮短運輸距離不得而知，但其垃圾傾倒行為確實對新澤西州影響很大。新澤西州東鄰大西洋，其海岸線南至大西洋高地，北到開普梅。其中，從大西洋高地到天堂沙灘約50英里的海岸線上遍布城市，因其良好的自然條件成為全美著名的休閑娛樂區，吸引大量游客和定居者。但是，每逢東風或東北風，紐約市丟棄的垃圾就漂浮到新澤西海岸。沙灘上可見的垃圾包括腐爛的蔬菜水果、黏且發臭的油狀液體、大量電燈泡和碎玻璃、動物尸體、木頭廢紙等。④這些垃圾帶來惡臭和不好的觀感，嚴重損害新澤西海岸的休閑和漁業價值。為此，新澤西各處沙灘雇傭專人清理垃圾，花費不菲。

面對被污染的海岸線，新澤西州曾多次向紐約州和紐約市表達抗議。新澤西州認為，向海洋傾倒垃圾是一種過時的垃圾處理方式，僅限于應對緊急情況，但是紐約市出現緊急情況后沒有采取措施重建垃圾處理能力，而是依賴海洋傾倒作為替代方式。憤怒的官員寫道：“如果洛卡韋、長灘和洛布蘭奇的居民把垃圾運往紐約，倒在第42街，紐約市民將進行多么激烈的反抗可想而知。”⑤最高法院的調查證實，“傾倒垃圾帶來的水體和沙灘污染導致游客、城市居民、城市政府和市民團體經常性的投訴……這些不同形式的投訴和招致投訴的現實情況經常引起紐約市注意，包括其市長和其他工作人員”。⑥

從1922年到1929年，多任新澤西州長都試圖制止紐約向海中傾倒垃圾，改善海岸線狀況。這一議題甚至成為新澤西兩黨在州長競選中的重要政治承諾。①盡管如此，紐約市仍然無意停止這一“臨時性”舉措。1929年5月，新澤西州不得已把紐約市告上法庭。1931年12月，最高法院作出判決，紐約市必須在1933年6月1日前建設垃圾焚燒廠，恢復垃圾處理能力，停止向海中傾倒城市垃圾。②

雖有諸多不情愿，③但最高法的判決必須遵行。1932年，紐約市預算和撥款委員會授權衛生局外包兩項垃圾焚燒廠建設項目，并確定兩家焚燒廠的選址。④1934年6月，兩座焚燒廠投入使用，每座焚燒廠每天可處理750噸城市垃圾。同年7月，另有2座焚燒廠投入使用。⑤紐約市逐漸減少并停止向海洋傾倒垃圾。

新澤西訴訟案改變了紐約市處理固體垃圾的方式。紐約停止向海洋傾倒城市垃圾，轉而依靠垃圾焚燒和陸地上的填埋場。即便在經濟危機和第二次世界大戰中垃圾焚燒廠使用率有所下降，紐約市也未重新向海洋傾倒城市垃圾。歷史不容假設，但是沒有新澤西州的持續抗議，紐約能否在短時間內停止向海洋傾倒垃圾？從1931年判決之前紐約市的表現來看，答案似乎是否定的。在這之前，沒有跡象表明紐約市正在籌備建設垃圾焚燒廠或開拓填埋場彌補不足的垃圾處理能力。作為一個地方性的衛生管理單位，紐約市的政策影響明顯超出了城市邊界，同時也受到跨區域因素的深刻形塑。

三、戰時物資和人員短缺制約紐約垃圾管理

國際局勢不僅作用于國家層面，其影響亦深入地方事務。面對歐亞大陸爆發的大戰，美國加緊戰爭動員和準備，參戰后改組成立戰爭生產委員會（War Production Board），指導戰時生產和物資分配。為配合聯邦政策，各州也紛紛成立相應機構，動員公眾備戰。戰爭引發的反應層層傳導，影響城市和縣等地方社區。把視野拉回美國國內，深入戰時城市衛生管理，我們會發現戰爭在“和平無戰事”的地方也留下了濃墨重彩。

勞動力短缺是戰時美國城市衛生管理面臨的重要問題。大量男性勞動力被征調從事軍事服務，導致后方衛生管理勞動力不足。根據一份內部報告，到1943年，紐約市衛生局雇員中有990人參軍入伍，另有377人在戰爭期間辭職。⑥戰爭導致該部門1.3萬名員工被削減12%。⑦這迫使紐約市削減城市垃圾收集服務。1943年1月2日，紐約市衛生局長加里（W. Garey）宣布，由于人力資源短缺等原因，城市外圍地區的垃圾收集服務要進行削減，從每周6次減少為每周3次。如果有更多人離開這個部門，減少垃圾收集頻率的地區將會擴展。⑧

雪上加霜的是，戰時衛生局常常承擔許多額外任務。從美國參戰時起，該部門就幫助收集廢料，緩解戰時物資緊張，清理軍工廠中的廢棄物，疏通軍用通道。這些額外任務直接服務于國家的戰爭努力，卻加重了紐約市衛生局勞動力不足的困境。1943年11月，為了保障軍用路線通暢，紐約市政府與軍隊合作組織人力掃雪。⑨但是紐約市衛生局勞動力嚴重短缺，預計此項任務總共需要2.3萬人，只有327人志愿報名，算上衛生局現有雇員，仍有很大缺口。11月22日，熱心市民給拉瓜迪亞市長寫信，建議呼吁女性參與掃雪。該市民熱情高漲“我們不需要漂亮的制服，只要一點溫暖的舊衣服……同意吧，市長先生。只要城市需要，女人們會在第一時間做好準備并開始志愿服務”。⑩11月23日，有人甚至建議動用空襲管理員（Air Raid Wardens）組織社區居民掃雪。當然，清掃積雪疏通道路只是突發事件，是戰時美國城市衛生管理中勞動力緊張的極端例證。但是，世界性的戰爭沖突以及全國性的戰爭努力對地方政府衛生管理的影響卻顯而易見。

勞動力短缺引發連鎖反應，在城市中催生出新的技術設想。垃圾收集不規律使城市居民飽受困擾，紐約州斯科內克塔迪市美國機械工程師協會（American Society of Mechanical Engineers at Schenectady， N.Y.）成員莫里斯·科恩（Morris M. Cohn）設想在城市街道地下安裝風動管道，將固體廢棄物吸入焚燒爐，為城市提供能源。這樣，可以避免因勞動力短缺等因素讓城市居民遭受垃圾堆積的危害。①二戰期間，機械工程師協會的成員提出這一設想乃是空穴來風，必有其因。國際性戰爭沖突導致的勞動力短缺是催生這一技術設想的重要因素。國際局勢經過層層傳導，在城市衛生管理的思路上留下印記。

戰時物資短缺也深刻影響紐約市的垃圾管理。在參戰前，美國就針對物資短缺問題開始戰爭動員工作，包括節省汽油、鋁、廢紙等重要資源。紐約州曾印發小冊子，呼吁人們“4加侖汽油當做5加侖來用，為山姆大叔節省汽油”。②日本偷襲珍珠港后，美軍對汽油的需求急劇上升，隨即美國全國實行汽油配給制。1943年6月，紐約市關閉近100盞交通信號燈，縮短其他1200盞信號燈的開放時間，以節省能源。③此外，作為重要戰略物資，橡膠也十分短缺。1942年，日軍攻占荷屬東印度群島，美國損失了98%的橡膠供應，當時的橡膠儲備僅夠1年民用。④身處資本主義全球經濟體系中，美國在戰前受益于與外部世界的經濟關聯，從世界各地獲得本國經濟發展所需的原材料乃至人力和技術。而戰爭時期卻深受困擾，戰火切斷了部分關聯，這種隔絕的影響深入美國社會的每個角落。

雖然紐約市并非戰場前線，但是戰爭導致的物資短缺對這個大后方城市的衛生管理產生了深刻影響。主要表現在垃圾收集和處理兩個環節。

一是削弱城市收集垃圾的能力。到20世紀20年代，機動車基本取代了馬車，成為紐約收集和傾倒垃圾的主要運輸工具。⑤美國參戰后，汽油和橡膠輪胎短缺導致紐約市衛生局從1943年開始削減城市外圍地區的垃圾收集頻率。此外，鋼材和施工設備成為紐約市衛生局建設垃圾處理設施時的短板。⑥更有甚者，拉瓜迪亞市長在1943年11月14日的星期日廣播中向市民呼吁，“很難承包到除雪用的卡車。我呼吁所有擁有卡車的人，不管是不是商用卡車，來幫助城市渡過難關”。⑦與紐約面臨同樣困境，其他美國城市垃圾管理也深受戰爭影響，被迫減少收集垃圾的頻率，集中使用城市汽車，避免不必要的警車巡邏和關閉部分路燈，以節約物資。⑧