陜西農村集體資產監管體制機制研究

吳彩鑫 杜小妮 張小惠 劉昱伶

農村集體資產量大面廣，是農村經濟發展的重要基礎，是農民集體的重要財富。2016年中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出“全面加強農村集體資產管理”，并從清產核資，集體資產登記、保管、使用、處置及農村集體經濟組織財務會計制度建設，民主監督，機構隊伍及平臺建設等方面進行了安排部署。當前，陜西農村集體資產清產核資已全面完成，農村集體產權制度改革也接近尾聲，激活要素，盤活集體資源，發展壯大集體經濟，對農村資產、資金、資源的保值增值要求越來越高，以此為契機，建立健全農村集體資產監管體制機制正當其時。

農村集體資產是集體經濟組織成員集體共有的資產，是穩固農業基礎地位、振興鄉村的重要物質基礎。建立健全農村集體資產監管體制機制，是深化農村改革的基礎工作，是實現農民共同富裕和農業農村現代化的重要措施，關系農村發展穩定大局。

農村集體資產形成與現狀

（一）農村集體資產特點

農村集體資產包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。其中資源性資產是指農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等;經營性資產是指用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等;非經營性資產是指用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等資產。

黨的十一屆三中全會以后，農村集體資產中的耕地以承包地形式由集體發包到農戶實行家庭承包經營，其余集體資產分別由村民小組、村委會、鄉鎮政府等進行統一經營管理，逐步在農村形成了以家庭經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。歷經四十多年的發展變化，分配到戶的承包地和宅基地等，陸續完成確權登記頒證，農民獲得土地承包經營權和宅基地使用權;部分統一經營的農村集體資產經過鄉鎮企業改革等多次改革或處置劃轉或流失，形成了由集體經營的少部分耕地、小學、辦公室、廣場、道路以及村辦企業等資產。

農村集體資產量大面廣，是農村經濟發展的重要基礎，是農民集體的重要財富。從根本性質上看，農村集體資產具備三個方面特點。一是集體所有。以農村土地集體所有為核心的農村集體所有制是農村集體資產的根本特征。農民集體是集體資產的所有者、管理者和受益者。二是不可分割。主要體現在改革和發展都不能分割集體資產，集體所有制堅定不可動搖，不能把集體所有制改弱了，改垮了，改沒了。三是保值增值。實現集體資產保值增值并為成員共享，是集體資產管理的根本要義。

（二）農村集體資產現狀

按照2016年黨中央國務院在《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的指導意見》要求，陜西開展了以2017年12月31日為基準日的農村集體資產清產核資工作。截至2019年9月底，全省清產核資工作已完成，共計清查鄉村組集體單位144248個，其中，清查鄉鎮級單位273個、村級單位19353個、組級單位124622個;清查出農村集體資源性資產2.27億畝、經營性資產474.2億元、非經營性資產1199億元，主要表現為：

一是存量資產主要集中在村組兩級。全省資源性資產2.27億畝，其中屬于鄉鎮集體所有的53.9萬畝，屬于村級所有的4288萬畝，屬于組級所有的18397.2萬畝，分別占總數的0.24%、18.86%和80.91%;農村集體資產1673.1億元，其中屬于鄉鎮級所有的1.9億元，屬于村級所有的1130.7億元，屬于組級所有的540.5億元，分別占資產總數的0.12%、67.58%和32.31%。

二是集體資產體量較大，經營性資產占比少。全省核實農村集體資產1673.1億元，村均資產584萬元。其中經營性資產474.2億元、非經營性資產1199億元，分別占資產總數的28.3%和71.7%。此外，集體全資子公司資產49.6億元，占資產總額的3%;負債合計171.3億元。

三是資源性資產面積大，農用地占主體，建設用地特別是經營性建設用地較少。全省集體資源性資產22739.1萬畝，占省域土地總面積的73.7%。其中，農用地20293.4萬畝，建設用地1064.7萬畝，未利用地1381.1萬畝，分別占集體土地總面積的89.2%、4.7%和6.1%。除宅基地、公共管理與服務用地、交通運輸和水利設施用地外，經營性建設用地116.4萬畝，村均60畝左右。

四是持有主體以村委會代為持有為主，正逐步由村委會代持向集體經濟組織持有轉變。清產核資前，陜西農村集體資產79%由村委會代為持有，全省建立了集體經濟組織的村不足21%。清產核資后，隨著農村集體產權制度改革的不斷深入，集體經濟組織快速建立，各地集體資產加快由村委會向集體經濟組織移交。目前全省已登記村集體經濟組織17564個，占持有集體資產村的90.8%。

農村集體資產監管存在問題

自2017年開始，陜西開始全面推進農村集體產權制度改革工作，通過清產核資等基礎性工作，基本摸清了集體資產狀況。陜西農村集體資產監督管理主要存在以下五個方面問題。

（一）集體資產監管偏弱，清產核資后續工作較重

2017年農村經營管理統計報表顯示，當年村級賬面資產229億元，而清產核資核實資產達到1673.1億元，差距達到1444.1億元。這意味著長期以來集體資產管理薄弱，1444.1億元的集體資產未納入賬內管理或未獲得規范管理。這同時意味著，清產核資后若不能及時建賬調賬，建立覆蓋全面、數據準確的農村集體資源臺賬、資產臺賬和財務會計賬，加快建立形成實時、動態的農村集體資產底賬，并建立集體資產管理的長效機制，可能會出現前清后亂，再次陷入集體資產監管失序的常態中去。

（二）缺乏相關政策和法律法規，部門統籌落實力度不足

2003年陜西出臺《農村集體資產管理條例》，2011年進行過一次修訂。隨著農村集體產權制度改革的深入推進，《陜西省農村集體資產管理條例》部分條款已不適應新的形勢，需要完善修訂。有的集體資產和財務監督管理方面的政策不夠切合實際需求。各級黨委政府有關部門對集體資產監管中發現的問題，存在怕麻煩、怕惹事的心理，導致集體資產監管政策落實大打折扣。

（三）職能機構不夠健全，農經體系網破線斷人散

在鄉鎮層面，因機構改革等多種因素，履行監管職能的鄉鎮農經站被削弱，部分地區職能交給鄉鎮財政所，部分地區職能交給鄉鎮農綜辦。職能交給鄉鎮財政所的，絕大多數地區只管財政轉移支付資金，不管集體自有資金，造成集體資產監管“兩本賬”;交給鄉鎮農綜辦的，因人員不固定、不專業，職能多數不能履行（原鄉鎮農經站擁有專業背景和多年工作經驗的農經干部屬事業編制，基本分流殆盡）。據改革前統計，全省鄉鎮農經站只有87個，僅占鄉鎮數的7%。雖然2017年省編辦和省農業廳聯合發文加強鄉鎮農經體系建設，但沒有發揮多大作用，只是鄉鎮加掛了一塊農經站牌子，無其他任何實質性調整。尤其是本輪機構改革進一步削弱了基層農經體系力量，農經部門被邊緣化，存在管理體制與履行職責不適應、機構性質與承擔的職責不匹配、隊伍力量素質與形勢發展要求不相稱、承擔事務和農經職責不相關等眾多問題，有些地方甚至連基本工作都難以保障。

（四）集體資產監管手段不足，信息化水平不高

截至2019年底，全省實現農村集體財務會計電算化的村3989個，占全省總村數的22.4%，僅比2009年增加1300個村。35個縣區建立了農村集體資產監管平臺，但實際投入運行的縣區不到10個，集體資產與財務監督管理信息化水平仍然處于較低水平。

（五）經費保障不足，難以支撐工作職能

《陜西省農村集體資產管理條例》明確規定，“農村集體資產應列入本級財政預算，予以保障”，據了解，全省多數縣區都沒有列支專門經費，甚至省財政也未列支專項資金。與上海、北京、浙江動輒數千萬的省級經費保障無法相比，與山西、甘肅、寧夏等地改革前300-500萬元不等的省級經費差距也很大。

加強農村集體資產監管建議

2016年中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出“全面加強農村集體資產管理”，并從清產核資，集體資產登記、保管、使用、處置及農村集體經濟組織財務會計制度建設，民主監督，機構隊伍及平臺建設等方面進行了安排部署。當前，陜西農村集體資產清產核資已全面完成，農村集體產權制度改革也接近尾聲，激活要素，盤活集體資源，發展壯大集體經濟，對農村資產、資金、資源的保值增值要求越來越高，以此為契機，建立健全農村集體資產監管體制機制正當其時。

（一）建立健全集體資產管理機制

既要重視對農村集體產權制度改革全過程中集體資產的監管，還要重視改革后集體資產的動態監管;既要在依法依規前提下，充分調動紀檢、監察、財政、審計、司法等部門力量，加強對改革后集體經濟組織資產的監管，同時要充分發揮集體經濟組織監事會和股東代表的日常監督作用，確保集體經濟組織規范有序運行。建議在適當時候修訂《陜西省農村集體資產管理條例》，以加快農村集體資產的依法依規管理。建立健全資產資源清查、登記、備案、評估、處置、內部管理等制度，特別要建立健全農村集體財務管理制度，規范財務收支，落實好日常審計和專項審計等監督職責，加強對集體資產資源的承包、租賃和農村工程項目建設等經濟合同監管，切實保障農村集體資產安全。

（二）建立集體資產動態透明監管機制

加快推進農村集體“三資”監管網絡化平臺建設，參照北京、上海、浙江等地的有效做法，加快建立覆蓋省、市、縣、鄉、村的集體資產監管平臺，實現集體資產“分級管理、實時監控、預警糾錯、數據共享”，實現省、市、縣、鄉、村集體資產監督管理互聯互通，實現農村集體資產管理信息更加公開、透明。鑒于各地自主建立集體資產監管平臺存在建設標準不統一、監管內容不一致、系統對接成本大、分別購買開發代價高等問題，不利于全省集體資產統籌管理。建議省級立足集體資產監管和產權改革要求，統一開發、統一完善、統一使用的方式，開發建立覆蓋省市縣鄉村的集體資產監管平臺。

（三）強化資產監管機構隊伍建設機制

進一步強化各級農村經營管理機構集體資產監管職能，確保集體資產監督管理專人負責、專業管理。特別是，抓住新一輪機構改革的契機，在鄉鎮農村經營管理機構建設上下功夫，建立健全鄉鎮農村集體資產監管體系，實現“四有”目標，即有專門機構、有專業人員、有經費保障、有服務平臺。

（四）建立集體資產監管經費保障機制

針對陜西集體資產監管基礎較弱的現狀和長期監管的實際需求，按照《陜西省集體資產監管條例》的要求，由財政列支集體資產監管專門經費，保障集體資產監管政策宣傳培訓、基層財務會計人員培養、信息系統維護等日常工作需要。特別對于無法解決基層農村經營管理機構的地區，要鼓勵引導縣鄉財政拿出專門資金，購買集體財務管理和審計等服務，與現有農經機構和人員相配合，構建監管長效體制機制。

作者單位

吳彩鑫 陜西省農村集體產權制度改革辦公室、陜西省現代農業培訓中心

杜小妮 陜西省現代農業培訓中心

張小惠 陜西省宜君縣農村經營管理站

劉昱伶 陜西省吳起縣農村經營管理站