地方政府為何如此“青睞”房地產？

房地產市場有問題，但問題不全在房地產。現行的財稅體制為地方政府提供了“軟激勵”，而經濟和干部考核體制又導致“GDP錦標賽”的“硬約束”。地方政府經營化的趨勢愈來愈明顯。地方政府過度的“經營城市”，財政支出的非效率安排，導致政府高企的債務壓力，使得地方政府財政收入陷入嚴重依賴房地產行業的困境。地方政府對房地產及土地財政的過度依賴客觀上是導致房價越調越高的原因。

近年來全國大中城市的房地產市場波動是人們普遍關注的問題。房地產行業也成為地方政府出臺調控、限購政策最為密集的產業。各地政府頻頻出臺各種房地產調控和限購政策，但是房價卻越調越高，廣大市民更是不買賬，踴躍地投身到房地產市場之中，排隊、搖號甚至離婚也在所不惜。何也？是什么原因導致房價越調越高？地方政府為何如此“青睞”房地產？

地方政府的“軟激勵”與“硬約束”

1、我國房地產政策的歷史沿革

1978年以前，中國主要實行實物福利分房制度，整體而言，城鎮居民住房水平都比較低。以陜西省為例，1978年人均住房面積僅有5.3平方米。1996年，面對經濟的疲軟態勢，國務院提出“住房建設可以成為新的國民經濟增長點和新的消費熱點”，開啟了中國房地產市場化的進程;1998年7月國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，宣布從當年下半年起取消房屋實物分配，1998年也被稱為中國房地產元年，此后房地產業發展勢頭強勁，并成為我國經濟的支柱產業之一。房地產市場蓬勃發展，使得城鎮居民住房條件大為改善。2018年陜西省城鎮居民人均住房面積達到了39平方米。

2、現行財稅體制對地方政府的“軟激勵”

2018年我國合并了國稅地稅組建了新的國家稅務局，但現在沿襲的財稅體制仍然是從1994年開始的分稅制。眾所周知，1992年蘇聯東歐劇變震驚世界。社會主義陣營的國家都在深刻地總結前蘇聯解體的教訓。歷史學家、政治家和意識形態方面專家等都從不同的角度給予了很好的解釋。經濟學家對前蘇聯解體的經濟方面的原因也有不同的解釋。大多數經濟學家認為前蘇聯解體源于經濟危機。前蘇聯的財政收入主要依賴石油、天然氣出口，而西方國家將石油、天然氣的價格打壓到很低價位之后，造成前蘇聯財政收入銳減。當年前蘇聯的財政收入不要說滿足實現戈爾巴喬夫雄心勃勃的工業振興計劃，就連當年糧食、飼料都無法正常進口。另外，財政稅收專家進一步研究發現前蘇聯中央政府與各加盟共和國之間缺乏明晰的法制化財稅體系。這些都是要深刻汲取的經驗教訓。

分稅制的財稅體制為地方政府提供了“軟激勵”。上個世紀90年代，中央政府的財政收入拮據，常常是處在等米下鍋的窘迫狀態。中央財政收入的宏觀稅負僅占GDP的比重12%左右，可以想象如此拮據的政府日子難以有所作為。張五常（2009）分析中國經濟增長時認為，中國經濟增長得益于地方政府之間的競爭所致。事實上，分稅制改革才是激勵地方政府真正競爭發展經濟的動因。1994年開始推行國稅和地稅的分稅制改革。分稅制采取分成制的辦法極大地激勵了地方政府發展經濟的積極性。可以說分稅制對中國經濟快速增長起到了積極的促進作用。

3、經濟考核機制和干部選拔體制的“硬約束”

現行的經濟和干部考核體制導致“GDP錦標賽”的“硬約束”。中國現行的地方行政首長與官員的任命制與任期制以及經濟發展的剛性需求，決定了政府對地方官員的行政考核以經濟績效為主要指標。加之，我國公有制的經濟基礎及土地國有的性質決定了地方政府對土地、國企等國有資產負有經營責任。地方政府經營化的趨勢愈來愈明顯。所謂“經營城市”的理念，導致地方政府財政收入嚴重依賴房地產行業的困境。1999-2015年，地方政府土地出讓收入上漲了60倍，占地方預算省內財政收入的比重從9%上升到36%。城鎮土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅和房產稅等五項房地產稅收收入占地方財政預算內財政收入的比重由1999年的7%上升到2015年的17%。地方政府壟斷著土地一級市場，是開發土地主要供應者。因此以土地開發經營城市為主要手段的增長模式成為地方政府的首選。地方政府通過土地財政籌集大量建設資金。但隨著時間推移，分稅制帶來的負面影響不可忽視。稅收與稅源分離導致地區不平衡，現行的分稅制的財稅體制使得地方政府財權與支出事權責任不相匹配。

地方政府的債務壓力導致過度依賴房地產

地方政府對房地產及土地財政的過度依賴源自高企的債務壓力。尤其是經濟下行的時候，地方政府財政方面的壓力很大，于是通過城市投資公司以土地抵押貸款融資成為地方政府最便捷高效的融資渠道。因此，最不愿意看到房地產下行的也許就是地方政府。

盡管地方政府征收的財政稅收很多，需要花費財政支出的更多。往往在增長至上的導向下追逐高GDP增長目標，在基礎設施方面投資缺口更是巨大的。地方政府通過城市投資公司的融資平臺不斷舉債擴大城市規模，經營城市的同時，地方政府債務杠桿不斷攀升。依據經營城市的邏輯，房價上漲的最大受益者是地方政府。很難想象房價下跌，土地流拍，嚴重依賴房地產的地方財政收入銳減，深陷財政困境的地方政府如何解困。房地產是經營城市的必修課，大多數地方政府會無所不用其極，本能地推高房價，以達到城市資產升值的目的。只要房地產行業景氣如春，就能破解或延緩財政困境。

地方政府經營化與政企混合經營模式是許多地方政府的特征。這些地方政府治理形態上出現政企交叉跨界的區域，其治理手段上政治、經濟、行政、公司混合治理機制，在權力架構上集立法者、執法者、違法者的“三重邏輯”于一身。經濟學家阿瑟·奧肯（Arthur M. Okun）指出：從資金的使用效率來看，政府征稅后總是有些非效率的“漏桶效應”。地方政府過度的經營化帶來諸多社會問題，不斷地要舉新債還舊債，才能避免債務違約。每屆政府都要搞政績工程，有些地方政府的支出不合理和浪費現象嚴重，個別政府官員在土地出讓過程中的腐敗問題，負債攀升和房價高企等問題。

破解房價與地方政府的財政困境

2018年全國全年房地產開發投資約12萬億元，比上年增長9.5%。其中住宅投資約8.5萬億，增長13.4%。但是近年以來，房價上漲速度較快，不斷有大中城市推出限購和調控新政。為何如此密集的房地產調控政策和限購措施，房價不降反而反彈？經濟學中有一個“哈伯格三角”可以用于描述頻繁的房地產政策調整帶來的效率損失，簡單而言就是：出臺任何限購措施或房地產調控新政，均會減少房地產以及相關產品的市場需求或供給，從而對整個社會產生一個三角形的“無謂損失”。而這種“無謂損失”大多都會轉移到房價中去，繼而由購房者承擔。

凡是問題不是一時一城之問題，長期且普遍存在，多是機制或結構性問題。凡機制或結構性問題，單靠限購措施和調控政策，只能是揚湯止沸。機制問題必須通過改革，調整結構來解決。分稅制后的確出現了財政收入高速增長，但分稅制的財政體制流弊，給社會發展帶來的現實問題不能不引起重視。

如果說地方政府面臨的財政困境，對房地產情有獨鐘是不得已而為之。那么央行的貨幣政策可能是房價走高的更深層次的原因。21世紀以來，我國的貨幣供應量的增長速度較快。2000年貨幣供應量M2（廣義貨幣）13.46萬億，而到2017年167.7萬億，貨幣供應量同期增長12.46倍。同期的國內生產總值GDP：2000年GDP為8.9萬億，2017年GDP為82.7萬億，GDP同期增長9.3倍。2017年M2/GDP=203%。經濟學家弗里德曼的研究發現：增加貨幣供應對一個國家生產總值的影響是暫時和有限的（不然政府可以用增加貨幣來促進經濟發展），但是對物價的影響是延遲并持久的。中國貨幣供應如此巨大而沒有形成通貨膨脹，許多專家學者認為房地產市場對沖并形成巨大的消納池。事實上，貨幣供應量增長較快并非央行本意。

房地產領域資產泡沫問題是仁者見仁，智者見智。如果過快擠掉泡沫，會引起資產大幅縮水，購房者會斷供，銀行壞賬上升，系統性金融風險會增大。惟一的辦法就是有效控制新增負債，降低政府部門杠桿率。通過GDP的不斷增長，慢慢降低資產負債表。現在最新的情況是政府部門的杠桿率有所收斂，而居民部門的杠桿率卻在增加。毋庸置疑，房地產市場有問題，但問題不全在房地產。現在中央啟動建立全國統一聯網的不動產登記平臺，國地稅合并統一征收各種稅費。這些步驟都為下一步的全面改革做好基礎性的準備，應該相信房地產亂象會得到一定的遏制。

作者簡介

羅新遠 西安培華學院黨委書記，主要研究方向為產業經濟、區域經濟與發展理論、企業理論、投融資與企業并購和高等教育