村土地利用規劃的探索與實踐

崔繼升

摘? ?要：城市在建設發展中，針對村級國土資源進行規劃和整治，開展具有創造性的村級土地資源規劃利用的編制實施工作，逐步完善相關的規劃體系，促進農村的改革發展，為美麗鄉村的建設提供根本保障。

關鍵詞：村級土地資源;土地利用規劃;農村改革發展;美麗鄉村建設;國土資源整治

在農村改革發展建設的過程中，對村級土地資源開展利用規劃編制工作，不僅能夠深化完善中國現有土地利用規劃體系，還能夠為中國土地利用規劃體系提供基礎支撐，有效滿足農村經濟發展過程中對土地資源利用提出的相關要求。“十三五規劃建議”明確指出了“提高社會主義新農村的建設水平，開展農村人口居住環境的整治行動，建設適宜農村人口居住的美麗鄉村”。基于此，各個省市開展了村級土地資源的利用規劃工作，推動了規劃體系的建設與完善，促進農村的改革發展，為實現建設美麗鄉村深化生態文明體制改革提供了根本保障。

1? ? 村級土地利用規劃的局限性

1.1? 土地利用規劃編制主體出現易位

土地資源利用規劃方案是規劃編制主體的意志體現，并由規劃編制主體進行方案實施，其在某種程度上直接決定了土地資源利用規劃方案所具有的可操性。我國現行的5級土地資源利用總體規劃的實際編制主體是行政機構，并由上自下開展規劃編制工作。在村域范圍內進行生產和生活等活動時，需要由村民委員會根據我國的相關法律法規自主實施。所以，村級土地資源的利用規劃需要由村民委員會組織編制，各級人民政府部門和行政執行機構需要予以適當的指導和協調以及監督。但是，由于村民委員會缺少規劃編制經驗，且村屯群眾參與的積極性不高，嚴重影響了村級土地資源的利用規劃的推廣實施。

1.2? 沿襲土地利用總體規劃編制模式

在國土資源綜合整治規劃工作中，需要以實施土地資源整治工作為重點，由上而下地進行部署安排，對農田、水體、道路、林木、土地進行統籌安排，有效協調村內各個用地之間的矛盾。雖然在國家規定的時間范圍內完成了土地資源規劃編制任務，但是針對村級土地資源利用規劃的實施效益和實際需求缺少充分考慮。目前，農村在建設發展過程中呈現類型多樣化的特點，有進行作物種植的生產村，有服務鄉鎮發展的城郊村，有發展特色產品的工業村，有生態環境保護的山區村等。所以，在對村級土地資源利用規劃編制時，需要針對不同類型、不同地域的村級國土資源，采取合適的方式進行綜合整治規劃。

1.3? 土地資源規劃彈性考慮不夠充足

剛性問題和彈性問題都是土地資源規劃工作中所關注的重點內容。目前，我國現行的土地資源利用總體規劃側重于建設用地的空間管制，但是會受到剛性指標的影響，導致空間區位和實際范圍受到了約束。在土地資源精細化管理工作中，不僅需要對村級土地資源利用規劃進行編制，還需要適當的彈性空間作為管理工作的支撐。村集體作為自治性組織，村級建設項目的實際選址存在較大的不確定性，無法保證村級公共建筑和公共設施的實際選址。同時，在用地空間的分區管制規劃中，對建設用地布局的實際調整情形未作出明確的規定，并且對土地資源利用規劃進行調整修改，其中，也尚未明確指出有關村級建設項目調整修改的相關規定。

2? ? 村級土地利用規劃的對策建議

2.1? 建立完善的規劃法律保障

將村級土地資源利用的規劃編制與整體實施都納入國家相關法治中為村級土地資源利用規劃工作的有序開展提供了根本保障。目前，村級土地資源利用規劃和村級國土資源的綜合整治規劃都已經逐步納入我國法律法規體系，但仍有部分地區存在明顯的法律地位不高的不良現象。因此，為了保證村級土地利用規劃編制工作的有效開展，需要積極開展相關立法工作，加快法律法規的制訂，構建完善的法制體系。

2.2? 調動各方參與編制的積極性

我國農村有關村級土地利用規劃編制工作的開展較為緩慢，其主要原因是整體需求不足。目前，我國現行的土地制度不適應市場化、城市化、城鄉一體化的發展，抑制了農村的建設發展需求，這就要求農村積極進行深化改革。在市場改革發展的大環境下，只要是符合土地利用規劃和使用用途管制的土地資源，都可以在土地資源所有制不發生變化的前提下，投入到市場中進行相關的開發建設。而且農村在進行農業供給側結構性改革之后，農村承包地也開始實行“三權分置”，允許集體化建設用地進入到市場中，如宅基地、自留地等。

2.3? 加強規劃技術的推廣和示范

目前，農村在土地資源利用規劃編制方面，存在明顯的理論基礎薄弱問題以及規劃編制技術方法不充足現象。因此，為了積極推進村級土地資源利用規劃的編制工作，不僅要突破現行規劃模式的束縛，探討符合鄉村土地資源利用規劃發展的技術體系，還要積極開展示范工作，通過將規劃示范區域與農村土地整治、農村土地管理制度改革等工作結合，提高整體工作效果。

3? ? 結語

綜上所述，在農村建設改革發展過程中，各個省市要積極開展村級土地資源利用規劃工作，不斷建設完善規劃體系，調動各方參與編制的積極性，加強規劃技術的推廣和示范，為實現美麗鄉村建設，深化生態文明體制改革提供根本保障。

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