從政府監管視角看生態環境治理體系和治理能力現代化

陳健鵬

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所,北京 100010)

黨的十九屆四中全會通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對 “堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生”作出系統部署,充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對加強生態文明建設的高度重視,為進一步推進生態環境治理體系和治理能力現代化提供了基本遵循。生態環境治理體系是國家治理體系的重要組成部分。本文試圖從監管的視角來理解生態環境治理體系和治理能力現代化。

1 生態環境治理體系中的環境監管內核

1.1 政府監管是國家治理的重要維度

在當代西方政治學和行政管理理論中,“治理(governance)”是指由包括政府在內的多種利益主體按照法律規定相互制約、形成社會秩序的過程(Bevir,2012)[1]。過去40年來政治理論、公共管理領域的重要文章著述體現的是發達國家 “治國理政”理論與實踐。發達國家的國家治理理論強調去國家中心化、去科層化,重視市場工具、公眾參與、多中心決策、網絡化制衡、社區的權威等。這種國家治理的理念和方法是建立在發達工業化國家法治健全、國家有效的基礎上的。自20世紀60年代以來,國家治理理論研究日益興起,學術界的理解和表達呈多元化,隨著時代的演進其內涵持續更新,其核心是強調非國家主體(nonstate actors)在治理中的角色、消解國家或政府在國家治理體系中的核心作用。在新的治理框架下,治理指的是治理模式的發展,其中在公共部門與私人部門之間以及其內部的邊界已經模糊了。一度占主流地位的治理理論認為,治理本質在于關注治理機制,這一機制并不依賴、求助于政府的權力和制裁(Stoker,1998)[2]。但對各國現代化和國家治理演進的歷程分析表明,在有效的國家治理體系中,國家或國家機器一直處于中心地位；而很多國家治理失敗的根本原因是國家的失敗(福山,2015；Bell,Stephen and Andrew Hindmoor,2009)[3-4]。中國的國家治理體系與治理能力的現代化過程,不能簡單地等同于英語學術界和西方政策理論界狹義的 “良治(Good Governance)”中“去國家中心化”甚至沒有國家制度的社區多元共治化的過程。在中國的基本國情和基本政治制度下, “國家治理”是指中國共產黨代表和領導人民掌握政權,運行治權的過程,強調中國共產黨在縱覽全局、統籌各方的格局下推動政府、企業、事業單位、社會團體、中介組織、人民群眾各方主體共同發揮作用的治國理政。國家治理體系,就是保障國家有效運行各項制度所構成的制度體系(高世楫、廖毅敏,2015)[5]。需要特別指出的是,關于國家治理和社會發展的最新政治學和經濟學研究,強調有效的國家制度和代表國家的政府組織的核心和基礎作用,把國家治理定義為政府制定和執行規則、提供服務的能力。中國的國家治理體系和治理能力現代化是 “有政府的治理”(宋華琳,2016)[6]。在發達市場經濟國家走向現代化歷程中,國家和政府的職能逐步擴張,從早期 “守夜人”政府保護產權、維護基本社會秩序的職能,擴張到履行維護市場競爭秩序、確保生產安全職能的監管職能,擴張到為全民提供全面社會保障的福利國家職能。目前,各國都面臨著全球化時代重塑國家職能和改革政府體制的新挑戰,也就是重塑國家治理體系的新挑戰(Micklethwait J,Adrian W,2014)[7]。

從理論和實踐來看,在現代國家治理體系中,現代國家(modern state)制度仍然處于中心地位(福山,2015)[4]。從現代國家的國家建構角度看,監管是現代國家的基本職能。監管制度是現代國家的基本制度安排(胡鞍鋼、王紹光,2009；王紹光,2014)[8-9]?，F代監管體系是現代國家治理體系的重要組成部分(萬巖、高世楫,2019)[10]。發達國家過去100年的工業化、現代化歷程見證了 “監管國家”(regulatory state,“監管國家”作為一個分析性概念,意在描述20世紀最后30年里,隨著許多發達資本主義國家的社會經濟環境變化,治理模式或風格發生的轉型)[11]的興起和變遷(Sunstein C.1990,Glaeser EL,Shleifer A.,2003)[12-13]。從趨勢上看,現代政府擴張最迅速的部分就是監管,從而導致了監管國家的崛起,我們正生活在一個“監管國家時代”(Shleifer A.,2003)[12-13]。監管國家建設是全球推進政府行政改革的新浪潮和新趨勢,是國家治理的重要維度之一。監管國家意味著現代國家更強調合理運用政府職權、規則以及標準,部分地取代了公有制、公共補貼和直接提供服務的方式。政府環境監管是現代經濟中政府眾多社會性監管職能之一(Viscusi,W.Kip,John M.Vernon and Joseph E.Harrington Jr.,2005)[14]。強化政府監管職能、建設監管型政府是中國國家治理現代化建設的重要內容和迫切要求(賴先進,2016)[15]。

1.2 在多元參與的生態環境治理體系中,有效的環境監管是基礎條件

在合作治理的復雜網絡中,不同主體并非處于同等的地位。盡管治理改變了國家與社會的關系,但行政組織依然是權力的中心,始終由行政組織來確定行政任務、行政活動的方式、政策議程中的優先順序(宋華琳,2016)[16]。在多元參與的治理體系中,治理并不意味著政府的隱退,而一個強有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎性條件(Lynn,2010)[17]。強調治理并不意味著貶低或削弱政府在公共管理中的作用,而主張去國家中心化的治理模式已被實踐證明是難以獲得成功的(B.Guy Peters,1998；B Peters and Jon Pierre,2008；H.George Fredickson and Kevin B.Smith,2003；Andrew Jordan, Rüdiger K.W.Wurzel, and Anthony Zito,2005)[18-21]。環境治理多元共治模式力求在環境治理中形成政府、市場、社會和公眾多元主體共同參與的格局,以發揮多元主體的協同效應,應警惕 “去國家中心化”的傾向(高世楫,2017)[22]。國外發達國家的監管演化經驗表明,市場經濟發育越成熟,越需要政府監管機構的存在(高世楫,2008)[23]。政府環境監管是政府控制環境外部性的行政行為,是現代市場經濟中重要的社會性監管之一。(包括環境監管在內的)社會性監管的強度與經濟發展階段和國民收入水平直接相關。需要特別指出的是,各國實踐表明,進入中等收入國家行列之后,政府的社會性監管投入往往呈增長的趨勢(黃衛挺,2011)[24]。推動現代監管體系建設的過程就是廓清政府與市場的關系,明確政府職能、改進政府行為和提高市場效率的過程。建立有效的監管體制是建設中國特色市場經濟和現代國家的重要方面(高世楫,2009)[25]。根據現代市場經濟對政府的要求,政府環境監管機構按照職能法定、規則公正、過程透明、決策獨立、運行專業、行為可問責等現代監管的基本原則依法實施監管,同時公眾或其他政府部門依法對監管機構實施嚴格問責。在實施環境監管過程中,政府專業性監管機構得到充分授權,對企業和個人的行為實施事前、事中、事后的干預,以減少環境外部性。在生態環境治理體系中,政府專業化環境監管機構仍然是多元化治理的核心,完善兼顧 “科學、政治、法律”的環境監管體系,同時健全市場運行和社會參與機制,才能使生態環境治理體系有效運轉。

1.3 從國際經驗來看,環境監管是實現環境目標的首要因素

在社會性監管領域,人類在漫長的工業化過程中逐步認識到政府必須在生產安全、公共衛生、食品安全、藥品安全、環境保護等領域實施監管干預,以保護個人的安全、健康,減少和消除外部性(Sunstein,1990)[26]。國際經驗表明,政府監管在生態環境治理體系中處于核心位置并發揮著關鍵性作用,離開政府的有效監管,環境治理目標的實現將難以實現。從1970年美國聯邦環保署(EPA)成立以來,監管的重心開始轉向環境質量、產品安全及工作場所的安全(史普博,2008)[27]。20世紀70年代以來,主要國家環境保護機構呈現加強的態勢(李麗平,2002；國冬梅,2008)[28]。發達國家的經驗表明,在環境治理中,盡管不再依賴于傳統的監測和執法手段,而是更多地轉向多樣化的社會化和市場化手段,環境監管依然發揮著主導作用,嚴格監測和執法的監管機構依然是企業環境改善的首要驅動力(Greenstone和Hanna,2014)[29]。有效的環境監管是環境治理的基礎,政府環境監管在生態環境治理體系中處于基礎和核心地位(Bell S,Andrew H.2009)[4]。 “環境質量的改善不會自動發生,需要有嚴格而有效的環境規制”(張紅風、周峰等,2009)[30]。從環境政策工具應用的角度,環境稅和排污權交易這類市場化工具需要有效的政府執行機制(Cole,2002；羅伯特·鮑德溫等,2017)[31-32]。

2 生態環境治理體系建構中的環境監管體系改革

2.1 環境監管存在的問題及改革的迫切性

從20世紀90年代中期開始,監管改革成為中國行政體制改革中的重要內容。政府體系內成立了一些冠以“監管”或 “監督管理”之名的機構,但與現代意義上的監管機構還有相當大的差距(周漢華,2007；馬英娟,2008；劉鵬,2011)[33-35]。在社會性監管領域,隨著市場化改革的深入和經濟快速增長,(包括環境監管在內的)社會性監管效果反而日趨惡化,“問題都出在地方”的現象突出(余暉,2007)[36]。改革開放之后,快速工業化的前30年,主要污染物排放總體呈現增長態勢,環境質量總體處于惡化的趨勢。在這個過程中,中國的環境監管體系逐步建立并不斷發展。從20世紀80年代以來,中國建立了中央、省、市、縣四級的 “屬地管理為主、部門業務指導”的監管組織體系；中央層級的生態環境主管部門經歷了從內設司局到國務院直屬機構、組成部門的調整；環境政策工具從 “老三項” “新五項”環境管理制度開始逐步演進并發展。在一定時期內,中國環境監管效能不足,監管失靈的狀況依然存在,表現為 “環境違法是常態”。有分析認為,如果現有生態環保法律法規的要求全部落實到位,重點行業的排放全部符合標準,做到穩定達標排放,主要污染物可以減少40%～70%(孫佑海,2013；陳吉寧,2015)[37-38]。環境監管不足既有包括法治環境、財政分權體制、干部考核機制、地方競爭等深層次的原因,也有環境監管體系自身諸如監管機構責任和職能不明確、對監管者問責機制不健全、監管工具不完備、監管能力不足等多方面的問題。為此,迫切需要推進環境監管體系改革、提高環境監管有效性。環境監管體系改革既是治污減排長效機制的基礎和前提,也是完善生態環境治理體系的核心內容。作為社會性監管的重要領域,環境監管體系改革也關系到國家建構中監管職能的重構。中國環境監管體系改革要按照合法性、獨立性、透明性、可問責性、專業性和執法能力、可信性等原則,從專門立法、組織結構、權力分配、問責機制、監管程序與工具、監管能力建設等各方面推進改革(陳健鵬、高世楫、李佐軍,2016)[39]。

2.2 生態文明體制改革背景下環境監管改革框架

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業 “五位一體”總體布局,把美麗中國作為生態文明建設的宏偉目標。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設與體制改革,始終把生態文明建設放在治國理政的突出位置,生態文明體制改革全面深化,中國生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》等重要文件,對包括環境監管體系在內的生態環境治理體系改革作出部署。黨的十九大報告提出了 “構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境治理體系”的指導思想。其中,“政府為主導”強調了政府環境監管在治理體系中的核心作用。在全面深化改革背景下,包含責任體系和問責機制、組織體系、政策工具三個方面的環境監管體系改革框架初步形成。環境監管體系改革全面推進,取得積極進展(見表1)。

3 環境監管體系改革面臨的新形勢

3.1 生態環境保護形勢已發生轉折性變化,環境監管的重要性進一步凸顯

從 “十一五”“十二五”期間開始,中國主要污染物排放總量快速遞增的態勢得到遏制,主要污染物排放漸次達峰,或進入 “平臺期”。如果按照 “環境庫茲涅茨曲線”的分析框架,對比發達國家環境改善的歷程,中國已經跨越了 “環境拐點”,環境質量總體上進入穩中向好的階段。中國2010—2020年大致相當于歐美國家20世紀70年代的 “環境十年”(陳健鵬,2018)[40]。雖然污染物排放從總體上已跨越峰值,但由于其遠超環境容量,因此需要在大幅度削減后才能實現環境質量根本性改善,這是一個長期過程。這也意味著近中期環境污染形勢仍十分嚴峻和復雜。從當前到2035年前后,大幅度削減主要污染物仍然是環境治理的主線之一。在“環境拐點”后治污減排進程中,考慮到中國所處的工業化城鎮化階段,可以預見,主要工業產品產量、能源消費、機動車保有量等驅動污染物排放的活動水平處于“平臺期”或增長狀態,環境監管在治污減排的進程中仍然是最主要的貢獻因素。隨著污染物排放遞減,減排的邊際成本增加,對環境監管的嚴格度和有效性提出了更高的要求。

3.2 平衡經濟增長和環境監管是一個長期問題,環境監管是高質量發展的重要制度基礎

以2015年新的 《環境保護法》和中央生態環保督察制度實施為標志,中國經濟增長和環境保護進入 “再平衡”的新階段,也是邁向綠色發展的 “轉折期”(國務院發展研究中心課題組,2018)[41]?！笆奈濉逼陂g,經濟增長和環境保護 “再平衡”的過程仍將持續。排污單位環境合規性水平將進一步提高,促進優勝劣汰與技術進步。黨的十九大提出,“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”。綠色發展是高質量發展的重要維度,而環境監管體系是綠色發展的制度基礎。在推進環境監管體系建設過程中,要處理好短期糾正長期以來積累的環境問題與長期制度建設的關系,不斷提高環境監管的科學化、法治化水平。

表1 環境監管改革框架和主要舉措

4 結 語

從理論和實踐來看,強化政府監管職能、建設監管型政府是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容和迫切要求。在生態環境治理體系中,政府監管體系仍然是多元參與治理體系的核心,要為多元參與的治理體系運行提供制度保障。在全面深化改革和生態文明體制改革背景下,推進環境監管體系改革、提高環境監管有效性,是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要維度和抓手。建立依法、公平、透明、專業、可問責的現代環境監管體系,健全市場運行和社會參與機制,才能保證環境治理有效實施。需要特別強調的是,構建多元參與的生態環境治理體系,并不意味著 “去中心化”。在全面深化改革的背景下,應進一步厘清改革方法論,增強改革系統性、集成性,統籌推進責任體系和問責機制、機構改革、政策工具三個方面的改革。需要進一步厘清多元治理主體的職責定位與責權分工,通過法律法規進一步規范相關主體的權責,提高整個生態環境治理體系的可問責性。其中,強化并完善對環境監管者的監管是最為重要的方面,要通過完善中國特色的行政問責、司法監督、公眾參與等方式,做實對監管者的監管。要穩步推進環境監管組織體系改革,處理好屬地管理與集權化、專業性和綜合性的關系。