生態文明視域下提升城市規劃科學性的關鍵要素分析

盧洋

(英勒斐特環境科技發展(上海)有限公司,上海 200092)

近年來,我國人口城鎮化速度遠低于土地城鎮化速度。根據 《中國城市建設統計年鑒》,從 2007年到2017年,我國城區人口增幅為22.04%,而建設用地面積增幅卻高達58.52%,城市建成區人口密度從0.95萬人/km2下降至0.73萬人/km2,下降幅度超過20%。全國293個地級市中,建成區人口密度增加的城市僅有25個,而建成區人口密度降幅超過20%的城市卻高達184個,如圖1所示。建成區人口密度大幅下降,城市人口低密度蔓延問題顯著。

圖1 全國地級行政區的建成區人口密度變化情況

城市增長有三種方式：同心圓式擴張、建新城或衛星城以及已開發區域再開發。前兩種方式一般統稱為“城市擴張”,再開發稱為 “城市更新或城市改造”。城市擴張有兩大主因：一是市場需求,二是政府決策。市場推動的城市擴張一般符合城市發展規律,具有集約、緊湊的特點,但仍存在因各種開發行為單純追求經濟效益而損害公共利益,或是因市場不公平競爭導致資源配置失靈的缺陷。市場失靈可由政府通過城市規劃等手段進行宏觀調控。城市總體規劃(以下簡稱城市規劃)作為城市發展的依據,目的在于促進城市緊湊、可持續發展[1]。然而據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的調查,我國90%的地級市正在規劃新城、新區,甚至有的城市新城規劃面積是建成區的8倍[2],而新城空置率高達70%～80%。城市規劃為部分區域過度建設和盲目建設 “大開綠燈”[3-4],與 《生態文明體制改革總體方案》中要求的 “要樹立空間均衡的理念,把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展,人口規模、產業結構、增長速度不能超出當地水土資源承載能力和環境容量”相背離。本文以城市蔓延為切入點,對應生態文明建設要求分析城市規劃的發展現狀,并以生態文明體制改革為導向提出提升城市規劃科學性的對策建議。

1 生態文明視域下城市規劃的發展現狀與問題

規劃作為公共部門的一種管理方式,其價值理性和工具理性決定管理績效。價值理性是基礎,工具理性服務于價值理性[5]。城市規劃可分解為價值理念和技術設計,后者再進一步分解為組織要素、功能內容和執行實施等,詳見圖2。背離生態文明理念的城市規劃表現為價值理念失當、組織要素失效、功能內容失準和執行實施失真,見圖3。以資源環境承載力為例,規劃過程中忽視資源環境承載力或是對自然資源價值界定不清晰屬于價值失當,在規劃過程中體現為人口規模、經濟增長速度等指標不符合當地水土資源承載能力和環境容量。對資源環境承載力本身而言,數據精準性欠缺或是承載力計算方法科學性不足屬于技術失誤,為掩蓋規劃價值失當、夸大規劃規模提供條件。

圖2 城市規劃關鍵要素之間的邏輯立體圖

圖3 背離生態文明的城市規劃表現形式

1.1 價值取向仍存在重發展輕保護問題

作為政府宏觀調控手段,城市規劃應聚焦于如何彌補市場資源配置的失靈及如何合理分配城市空間,其價值取向應是實現公共利益的最大化,促進公平與效率的統一。然而實踐中部分城市規劃過度追求效率維度而忽視公平要義,能否促進GDP高速增長成為評判城市規劃成功與否的唯一準則[6]。規劃價值取向失當的深層原因主要是主導規劃的政府主體的價值取向存在偏頗。由于唯GDP政績考核制度和規劃編制短期行為,政府官員往往注重短期政績而忽視長期利益、注重經濟效益而忽視社會效益尤其是生態環境效益、注重城市或區域的局部利益而忽視整體性或全局性利益,導致城市規劃過度強調經濟快速發展,成為城市低密度蔓延的推手,與生態文明提倡的 “保護與發展統一”相偏離。

1.2 組織要素政府主導性突出而約束機制不足

組織要素指能夠影響規劃決策的個人、群體或組織。城市規劃的組織要素主要包括政府、市場、公眾三元主體及其相互之間的協調關系。在實踐中,城市規劃組織要素偏離生態文明要求主要有以下幾種情況：一是橫向規劃之間協調性不足。作為空間規劃體系內的一類專項規劃,土地利用規劃等專項規劃與城市總體規劃的協調性差,不同規劃各自為政、部門之間利益沖突造成規劃之間組織失效。二是上下級規劃之間層次不清晰。上級規劃大包大攬、下級規劃照搬照抄,導致 “千城一面”現象突出[7]。三是政府與規劃師之間的關系不獨立,政府和規劃師之間體現為雇傭關系[8]。四是規劃師團隊學科缺乏交融。規劃師團隊成員本身多是規劃學、建筑學甚至景觀學出身。其他不同學科有關城市規劃、空間布局的理論研究雖然豐富[9-11],但未能有效介入城市規劃實踐中。五是城市規劃政府主導性明顯。城市規劃實行分級審批制,上級政府審批下級規劃,缺乏對規劃編制和執行中尋租行為的監管與問責。同時,城市規劃體現精英式規劃,公眾參與在城市規劃編制過程中表面化、形式化,規劃執行中也尚未建立起公眾監督的機制,導致群體性事件出現。六是規劃過程的約束監督機制不足。《環境影響評價法》規定應對城市規劃開展規劃環境影響評價以及環境影響跟蹤評價,但在實際工作中,規劃環評缺乏問責機制,制約作用不足；除此之外,規劃環評 “先上車,后買票”的情況時有發生,導致規劃環評難以發揮對規劃的約束作用。

1.3 功能內容忽視資源環境稟賦及影響

按照內容設計框架,規劃功能內容主要包括發展規模、空間布局以及 “保護與開發之間的關系處理”。實踐中規劃功能內容偏離生態文明要求主要有以下幾種情況：

首先是城市規模夸大預測。城市規劃規模預測包括人口規模預測和用地規模預測兩部分,其中人口規模預測是基礎,是用地規模預測的前提和依據[12]。據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的相關調研,全國新城、新區規劃用地可承載的人口高達34億[2],遠遠超出了實際需求和未來發展趨勢,存在夸大預測城市規模的問題。造成城市規模夸大預測的原因,一方面是城市規模 “綁定”地方政府政績,另一方面不同的預測方法其結果有差異。城市規劃中人口預測方法主要分為趨勢外推法、相關分析法和限制因素法[13-14],不同方法之間其結果不同,且差異明顯。人口預測的合理邏輯是根據城市發展階段和社會環境要素選擇適宜方法并計算確定城市未來發展目標,而實踐中規劃目標多為 “行政指令目標”,規劃師通過目標選擇方法,幫助佐證指令目標的合理性,進而滿足政府 “拿地”的訴求。

其次是城市空間布局不盡合理。主要表現為：一是人口布局違背勞動力聚集規律。勞動力聚集的吸引力是以最短距離、最快時間、最小成本獲得城市核心的服務功能。勞動力和其他生產要素會優先圍繞城市核心連續集聚,一般呈現中心到外圍遞減的聚集特征,在主城區人口密度較低、交易成本并不高的狀態下,忽視人口聚集規律盲目規劃新城只會造成新城吸引乏力。二是新城與主城距離較遠。新城區距離主城區較遠這一問題在我國新城建設中普遍存在,結果是勞動力市場和社會經濟活動超出規模經濟范圍、交易成本較高,進而造成新城成熟周期長、新城人氣不足,而新城人氣不足又會阻礙新城的發展,周而復始,形成惡性循環。三是城市功能分區合理性不足。城市規劃用地布局依據 《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137—2011)確定,然而該標準缺乏細致的工業企業類型、規劃位置、規劃面積、容積率分類及生態環境兼容度分析,導致城市功能分區規劃外部性考慮不足、空間指向性也不夠充分[15],在實際發展中主要表現為三種情形：(1)工業用地過度集中、職居分離,增加了城市通勤需求,導致城市交通擁堵；(2)三類工業用地、三類倉儲用地等具有較大安全隱患的用地和居民用地混合。例如天津瑞海國際物流有限公司所屬的危化品倉庫周圍建有大面積居住區,危化品倉庫發生爆炸時近萬居民遭受安全影響和財產損失；(3)區域居住用地周圍缺乏充足的商業和公共服務設施,阻礙城市可持續發展。

再者是生態環境保護內容邊緣化。生態環境規劃作為城市總體規劃的專門篇章或專業(專項)規劃,仍處于下位規劃的地位[16]。在編制時序上,生態環境規劃屬于后期編制內容,難以從環境角度引導約束城市規劃目標,導致城市發展定位和規模設定缺乏系統整體的生態環境保護考量。同時,生態環境規劃在城市規劃內容安排中被邊緣化和形式化,常會出現兩個生態環境現狀完全不同的地區編制出結果近似的生態環境規劃成果問題。

1.4 規劃實施中政績工程優先而長效工程滯后

內容執行上我國普遍存在政績工程被擴大執行而長效工程執行被縮減,如建設用地提前開發而綠化覆蓋率尤其是城區人口執行情況遠遠滯后于規劃目標。城市發展是分步實施的動態過程,每一步建設會產生一種結果,結果累積再產生另一種新結果[17],城市建設時序受政府和市場雙重影響,若政府供給與市場發展規律高度契合,城市建設則高效有序；若政府供給先行而市場發展滯后,例如新城普遍存在公共設施建設先行而產業發展滯后、人氣導入不足的問題,將會導致消耗大量能源和材料建設起來的基礎設施閑置或浪費[18]；若市場發展先行而政府供給滯后,例如部分區域產業發展良好而污水處理、道路空間等基礎設施供給不足,則會阻礙區域長效發展；若市場發展不足且政府供給滯后,則區域會混亂低效發展。

2 生態文明要求下提升城市規劃科學性的關鍵要素

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。處理好發展與保護的關系,是推進生態文明建設、建設美麗中國必須解決好的重大課題。發展離不開資源支撐,需要開發建設,同時也不能不顧資源環境承載能力盲目進行開發建設[19]。社會主義市場經濟條件下,規劃是政府統籌安排區域空間開發、優化配置國土資源、協調經濟社會發展與生態環境保護的重要手段。提升城市規劃的科學性有助于約束市場主體的開發活動,倒逼發展轉型,有效避免區域空間的無序開發、盲目開發和過度開發,最終實現人與自然和諧發展。結合生態文明體制改革中明確的空間規劃體系改革,建議城市規劃關注以下幾點要素：

一是價值導向上城市規劃應以 “生態文明”為導向,從理性出發引導公平和效率的統一。生態文明的內涵體現了 “尊重自然、順應自然和保護自然”的空間均衡理念,有利于糾正當前規劃長期忽視資源環境影響、過度追求經濟增長的做法,實現公平和效率雙向維度的提升。公平和效率的相互促進有助于處理好開發和保護的關系,推動實現人與自然和諧相處的建設新格局。為保障城市規劃價值取向中正,政府決策者需要轉變追逐政績的思維,注重提供公共物品、維護公共資源；規劃師需要轉變設計師角色為公益人角色,以維護公共資源、公共利益為準則協調多元化利益,保障規劃價值取向符合生態文明建設要求。

二是規劃編制和執行上城市規劃要融合多元治理理念,處理好政府、市場和公眾的關系。政府應注重提供公共物品、維護公共資源,有關產業發展等問題應歸還市場主導,避免政府使用強制手段對市場進行過多干預。編制過程中應當廣泛征求各方面意見,全文公布規劃草案,鼓勵當地居民對規劃執行進行監督,對違反規劃的開發建設行為進行舉報,變公眾被動告知為公眾主動參與。為確保規劃的科學性以及協調政府和公眾之間的矛盾,可以設立具有不同學科背景的專家組成的 “智庫”,如規劃評議委員會,就規劃的價值取向、組織要素和功能內容進行專業性評估；引入當地人民代表大會對規劃的編制和實施進行同步審議和監督,一方面對政府部門進行監督和問責,另一方面對專家團隊進行監督,確保專家的獨立性和公正性。

三是技術操作上應基于資源承載能力和環境容量確定城市開發建設方向以及結構和布局。城市規劃內容設定需要把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展,將資源承載能力和環境容量作為人口規模、產業結構等決策的依據和規劃編制的前提條件。為確保承載能力和環境容量作為決策依據的有效性,需要優化當下資源承載能力和環境容量的計算方法,確保方法成熟可行,計算結果真實有效。在規模預測上需要結合城市發展階段、城市主導產業的人口吸納能力以及主體功能區定位進行事權劃分,制訂差別化的區域開發政策,避免區域同質化導致的區域之間重復性建設和過度建設,在削弱整體競爭力的同時損害區域資源環境。

四是規劃銜接上城市規劃應以空間規劃為指南,處理好城市規劃與其他規劃之間的協調、統一。《生態文明體制改革總體方案》明確了空間規劃的指南地位,并指出城市規劃、發展規劃、環境規劃等需要依據空間規劃確定的 “三個空間”和 “兩個邊界”進行專項規劃。環境規劃不能僅作為從屬于城市規劃的專項規劃,應作為空間規劃體系的一部分,按照空間規劃的要求引導城市規劃協調好發展和保護的關系。

五是約束監管上應充分發揮規劃環境影響評價對區域空間開發的約束機制。規劃環境影響評價一方面對規劃價值取向、組織要素、技術方法、規劃內容的科學性和合理性進行全面評估,最大程度上規避生態環境風險,避免規劃價值取向失當和規劃內容設計失誤；另一方面通過規劃跟蹤評價,對城市規劃執行和實施后的效果及外部性進行實時監督,在避免規劃執行失真的同時為規劃的修編提供實踐反饋意見。

3 結論與討論

我國正處于快速城鎮化階段,如何處理好發展和保護之間的關系決定著我國城鎮化的發展質量,也關系著生態文明建設和美麗中國建設的推進。城市規劃作為實現社會價值、協調資源配置的政策手段,在城鎮化推進中發揮著至關重要的作用。合理的城市規劃有助于解決城鎮化的伴生問題,實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的 “五位一體”發展。反之,失偏的城市規劃容易造成浪費、低效、污染,甚至損害社會公平。

對應生態文明的發展目標和要求,我國城市規劃尚存在價值取向失當和技術實踐失誤的問題,一方面造成“空城”的出現,另一方面也造成資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。保護與發展之間的矛盾日益突出,提升城市規劃的科學性迫在眉睫。城市規劃應轉變快速發展至上的思維,以生態文明建設為價值取向,基于資源承載能力和環境容量合理確定城市規模和空間布局。為保障城市規劃的科學性,城市規劃建設需要融入生態文明建設過程中,發揮政府的主導和監管作用,發揮市場的積極性,發揮社會組織和公眾的參與和監督作用。以空間規劃為指南,以規劃環評為約束,轉變擴張性規劃為優化空間結構的規劃,引導城市獲得發展與保護的雙重紅利,為子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。