藍天保衛戰重點區域強化監督的環境與經濟績效評估

王宇,王勇,俞海,趙子君,李海英,張燕

(生態環境部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

2017年4月7日,參與第一輪大氣污染防治強化督察的28個督察組全部到位,并與被督察城市開展工作對接,正式啟動現場督察工作[1]。藍天保衛戰重點區域強化監督工作自2017年4月以來持續開展。本文基于京津冀及周邊地區PM2.5、PM10濃度變化和工業企業利潤,以斷點回歸方法定量研究藍天保衛戰重點區域強化監督工作的環境與經濟績效,為更好地推進生態環境保護工作提供政策參考。

1 研究方法與數據來源

在對照試驗難以實施的情況下,為定量研究藍天保衛戰重點區域強化監督工作的實施對空氣質量和經濟活動的影響,研究者大多依賴觀察得到的數據進行因果推斷。但所選擇的變量可能有所遺漏和存在相互影響,使得檢驗結果出現較大偏差。Lee[2-3]指出斷點回歸方法可以避免這一問題,可真實反映關鍵變量之間的因果關系。Hahn[4]對斷點回歸方法進行了嚴格的理論證明,這一方法逐漸被廣泛應用于政策評估等領域。例如,Chay和Greenstone[5]使用斷點回歸方法研究了美國政府頒布的《清潔空氣法案》對空氣質量的影響,指出環境部門嚴格的監管措施對總懸浮顆粒物的下降有顯著治理效果；Neidell[6]以斷點回歸方法研究指出發布空氣質量警告是保護公眾免受空氣污染的重要政策工具。

國內學者也相繼以斷點回歸方法對生態環境領域政策效果進行了研究。石慶玲[7]以斷點回歸方法研究發現地方政府會在政治敏感時期加大環保力度,指出環保約談可以降低相應時期的霧霾水平,但對空氣質量的改善只在短期內有效。王惠娜[8]也以斷點回歸方法研究了環保約談這一政策制度的治理效果,指出環保約談無法顯著加強環境監管,難以顯著改善環境質量。Wu和Hu[9]研究指出中央生態環保督察工作對于空氣質量指數(AQI)的改善有積極影響,但這一效果僅在短期內發揮作用并且難以持續。以上研究均表明 “約談”和“督察”對空氣質量改善有積極作用,但 “約談”和“督察”均有明確的時間節點；如果擴展時間范圍,將“約談”和 “督察”結束后的樣本納入研究范疇,從而得出 “約談”和 “督察”不具有可持續性的結論則有失偏頗。

為評估強化監督工作對空氣質量的影響效果,以日均PM2.5、PM10濃度為基礎,研究范圍不包含中央生態環保督察與京津冀及周邊地區強化監督工作開展過程中有交叉的省(市),即不包括天津市和山西省。鑒于工業企業利潤為月度數據,并且經濟活動的變化周期較長,為評估政策的實施對企業經濟活動的影響,將京津冀及周邊地區6個省(市)作為整體進行研究。研究內容與所對應的時間和地區范圍如表1所示。

PM2.5、PM10濃度數據來源于中國環境監測總站的全國空氣質量實時發布平臺并經過整理,歷史天氣數據來源于國家氣象信息中心,規模以上工業企業生產經營數據來源于國家統計局。

2 環境績效評估——基于PM 2.5和PM 10濃度變化

2.1 斷點回歸模型設定

分別以PM2.5、PM10濃度為結果變量,同時考慮影響空氣質量的歷史天氣因素和工作日因素,以斷點回歸(RDD)方法檢驗2017年4月24日前后30天時間范圍,研究京津冀及周邊地區強化監督工作對PM2.5和PM10的治理效果。回歸方程如下所示：

其中,PM2.5i,t和PM10i,t分別代表i省(市)在第t天的PM2.5和PM10濃度均值；Policyi,t表示政策虛擬變量,i省(市)在政策實施之前為0,政策實施后為1；x表示距離政策實施的時間變量(單位：天),f(x)是以x為自變量的多項式函數,Policyi,t*f(x)是政策變量和多項式的交互項；Xi,t是一組影響空氣質量的天氣控制變量,主要包括Tem(溫度),Hum(濕度),Sun(光照),Rain(降水量),Wind(風速)；ut是工作日固定效應變量,εi,t是隨機擾動項。

表1 研究時間范圍與地區范圍

2.2 回歸結果分析

回歸結果(見表2)顯示,京津冀及周邊地區強化監督工作對北京市PM2.5濃度和PM10濃度沒有顯著治理效果。二次項、三次項、四次項多項式中政策變量對PM2.5的回歸系數為負,即京津冀及周邊地區強化監督工作對北京市PM2.5濃度有治理效果,但并不顯著。雖然三次項多項式中政策變量對PM10濃度的回歸系數顯著為正,但不同時間范圍的回歸系數變化較大,也不顯著(見表2),即政策變量對PM10濃度的治理效果不穩定。

表2 PM 2.5和PM 10斷點回歸檢驗(北京、河北、河南、山東)

表3 北京市PM 10斷點回歸穩健性檢驗

京津冀及周邊地區強化監督工作對河北、河南兩省PM2.5濃度的降低有顯著效果,可降低河北省PM2.5濃度14～19μg/m3, 可降低河南省 PM2.5濃度 15～18μg/m3,但對PM10濃度的降低沒有顯著效果。以斷點回歸方法檢驗政策變量對PM2.5濃度變化的回歸系數,二次項、三次項、四次項多項式中政策變量對PM2.5的回歸系數都顯著為負(表2),并且不同時間范圍內的回歸系數比較接近(見表4),即強化監督對PM2.5濃度的治理效果是穩定的。政策變量對PM10濃度變化的回歸系數為負值,即京津冀及周邊地區強化監督工作對河北、河南兩省PM10濃度有治理效果,但并不顯著。

表4 河北省、河南省PM 2.5斷點回歸穩健性檢驗

京津冀及周邊地區強化監督工作對山東省PM2.5濃度和PM10濃度均有顯著治理效果,可降低PM2.5濃度24～30μg/m3, 可降低 PM10濃度 21～25μg/m3。 以斷點回歸方法檢驗政策變量對PM2.5和PM10濃度變化的回歸系數(見表2),二次項、三次項、四次項多項式中政策變量對PM2.5和PM10的回歸系數都顯著為負,并且選擇政策執行前后10天、20天、29天的時間區間范圍進行穩健性檢驗,回歸結果(見表5)顯示,政策變量對PM2.5和PM10的降低效果隨著時間范圍的擴大在波動中趨于穩定。

以上分析表明,強化監督工作深入生產一線,在“督企”過程中發現的問題直接傳遞至地方政府和企業層面,推動企業主動整改提升,治理環境污染問題效果十分明顯。

表5 山東省PM 2.5和PM 10斷點回歸穩健性檢驗

3 經濟績效評估——基于工業企業利潤

3.1 斷點回歸模型設定

以工業企業利潤為結果變量,京津冀及周邊地區強化監督為政策變量,同時考慮影響企業利潤的直接經濟因素,以斷點回歸方法檢驗強化監督工作開展前后20個月時間范圍的治理效果,回歸方程如下所示。

其中,Ecoi,t代表i省(市)在第t個月的工業企業利潤；Policyi,t表示政策虛擬變量,i省(市)在政策開始實施之前為0,政策開始實施后為1；x表示距離政策實施的時間變量(單位：月),f(x)是以x為自變量的多項式函數,Policyi,t*f(x)是政策變量和時間變量的交互項；Xi,t是一組影響工業企業利潤總額的關鍵經濟變量,主要包括IN(工業企業主營業務收入,單位：億元),Cost(工業企業主營業務成本,單位：億元),Mar(銷售費用,單位：億元),Man(管理費用,單位：億元),Fan(財務費用,單位：億元),Inter(利息支出,單位：億元)；ut是時間固定效應變量,εi,t是隨機擾動項。

3.2 回歸結果分析

分別對京津冀及周邊地區各省(市)以斷點回歸模型進行檢驗,回歸結果(見表6)顯示,一次項、二次項、三次項、四次項多項式方程中政策變量的回歸系數差異較大,回歸系數最小值約為-56,最大值接近20,而且都不顯著,即京津冀及周邊地區強化監督工作的開展對北京、天津、河北、河南、山東、山西6個省(市)工業企業利潤的影響程度差異大,影響效果不顯著。

表6 工業企業利潤斷點回歸

一方面,京津冀及周邊地區強化監督工作的開展對北京、河北、河南3省(市)工業企業利潤有影響,有利于提高北京市工業企業利潤6億元～18億元,提高河北省工業企業利潤10億元～20億元,提高河南省工業企業利潤4億元～12億元；另一方面,京津冀及周邊地區強化監督工作的開展對天津、山東、山西3省(市)工業企業利潤也有影響,會降低天津市工業企業利潤3億元～6億元,降低山東工業企業利潤47億元～56億元,降低山西工業企業利潤4～6億元。但政策變量的回歸系數都不顯著,即京津冀及周邊地區強化監督工作的開展對京津冀及周邊地區6省(市)工業企業利潤變化的影響程度差異大,影響效果不顯著。

再進一步,以京津冀及周邊地區6省(市)整體作為研究對象,考察強化監督工作的開展對該區域工業企業利潤的影響效果。一次項、二次項、三次項、四次項多項式方程中政策變量對工業利潤的回歸系數(見表7)顯示,20個月時間范圍內強化監督工作的開展可提高工業企業利潤1.2億元～3.3億元,但不同回歸模型中政策變量的回歸系數都不顯著,即強化監督工作的開展對京津冀及周邊地區6省(市)這一區域工業企業利潤的影響不顯著。

表7 京津冀及周邊6省(市)工業企業利潤斷點回歸檢驗

在一次項、二次項、三次項、四次項多項式斷點回歸模型中,政策變量回歸系數比較接近。為進一步考察強化監督工作的開展對工業企業利潤的影響效果是否穩定并表現出一定趨勢,分別選擇政策執行前后6個月、12個月、18個月的時間區間范圍進行穩健性檢驗。回歸結果(見表8)顯示,6個月范圍內強化監督工作的開展降低了工業企業利潤4億元～10億元；12個月范圍內一次項、三次項、四次項回歸方程中政策變量回歸系數為負,二次項多項式回歸方程中政策變量回歸系數為正,即強化監督工作的開展或降低工業企業利潤0.35億元～1.3億元,或提高工業企業利潤0.59億元；隨著強化監督工作的持續開展,18個月范圍內強化監督工作的開展已經可以提高工業企業利潤0.2億元～1.1億元。由此可見,強化監督工作的開展在短期內(12個月)會降低京津冀及周邊地區6省(市)這一區域的工業企業利潤,但不穩定；在長期(18個月)對工業企業利潤的提高有幫助,但都不顯著。

表8 京津冀及周邊6省(市)工業企業利潤斷點回歸穩健性檢驗

4 結論及建議

京津冀及周邊地區是打好污染防治攻堅戰,特別是打贏藍天保衛戰的重點區域,強化監督工作的開展有效改善了該地區環境空氣質量。同時,隨著時間范圍的擴大,環境空氣質量的改善難度在加大,雖然政策的執行和工作的開展對環境空氣質量的治理效果有所波動,但依然持續發揮作用。強化監督工作的開展也會對經濟活動產生影響,實證回歸檢驗結果顯示,在12個月時間范圍內會降低京津冀及周邊地區6省(市)這一區域工業企業利潤,但不穩定,長期(18個月)可提高工業企業利潤。

2018年,生態環境保護9項約束性指標年度目標全部完成,達到 “十三五”規劃序時進度要求,國務院印發實施 《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,重點區域大氣污染防治工作持續發揮積極作用。但我國生態環境保護形勢依然嚴峻,打好污染防治攻堅戰面臨多重挑戰,環境治理基礎薄弱的現狀沒有根本改變,生態環境質量持續改善的基礎還不穩固,受環境容量變化影響較大,同時環境治理效果無法回避邊際效用遞減的規律。

基于本文研究結論,為打好打贏污染防治攻堅戰,一是必須保持大氣污染防治工作的力度,適時調整和完善工作機制,擴大這一政策覆蓋的范圍,持續發揮改善環境質量的政策效力；二是加快煤炭依賴型省份對高耗能、高污染企業的超低排放改造和深度治理,從源頭杜絕散煤售賣,防治 “散亂污”企業死灰復燃,下更大力氣推進農村電代煤、氣代煤,提高環保、公安、交通、市政、城管聯防聯控工作績效；三是從電力、燃氣、用水等源頭識別企業生產經營狀態和強度,建立環保用能平臺,遠程監管生產設備和治污設備運行狀態,配合重污染天氣應急預案,根據 “一廠一策”方案確定響應級別,避免 “一刀切”；四是大力發展節能環保產業,以大數據、物聯網、人工智能等為代表的新一代信息技術與運營服務類環保企業各領域業務深度融合,探索線上線下融合發展,創新服務和降低成本,實現生態環境高水平保護和經濟高質量發展。