以循環經濟創新發展助推污染防治攻堅戰
——關于廢物管理與靜脈產業園建設的幾點思考

王軍,王文武,王萌

(1.青島市科學技術協會,青島 266071；2.青島理工大學,青島 266033；3.青島海洋科技館,青島 266000)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出,要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰,使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。近年來,各地積極推進產業結構調整,加快新舊動能轉換,全面加強生態環境治理,在發展循環經濟方面進行了諸多有益嘗試。但是從現狀來看,資源短缺、固體廢物處置不力仍是制約經濟高質量發展的一大瓶頸。與此同時,從單純的廢物處理轉向以資源化再利用與安全處置相結合,實現經濟發展與生態環境保護共贏,是當前乃至今后一個時期的固體廢物管理的主導趨勢。為此,在加強源頭管控、嚴控污染總量的同時,以零排放理論為指導,大力發展循環經濟,著力培育固體廢物就地資源化及處理處置相關產業,統籌布局靜脈產業園建設已成為當務之急。

1 固體廢物污染現狀

1.1 工業固體廢物存量巨大

改革開放40年來,在經濟快速發展的同時,我國固體廢物的產生量和堆存量居高不下。不容忽視的是,我國固體廢物的處置能力和水平有限,與新時代經濟發展對生態環境保障需求相比,存在較大缺口。

《中國統計年鑒2019》顯示,2017年我國工業固體廢物的產生量為33.2億噸,綜合利用量為18.1億噸,綜合利用率僅為54.64%；貯存量為7.84億噸,貯存率為23.6%。危險廢物產生量6936.9萬噸,比2016年增長29.7%,綜合利用量為4043.4萬噸,綜合利用率僅為58.2%；貯存量為 870.9萬噸,比 2016年減少24.8%,貯存率為12.6%[1]。圖1顯示的是2008—2016年全國固體廢物產生量和綜合利用率變化情況,總體來說近年來呈現了相對穩定的變化趨勢。與此相對應的是,我國固體廢物污染防治形勢嚴峻,僅歷年堆存的工業固體廢物總量就達到600億噸至700億噸[1-2],生態環境安全隱患較大。

圖1 2008—2016年全國固體廢物產生量變化趨勢

1.2 生活垃圾處置量逐年遞增

隨著人民物質生活水平的持續提高,近年來生活垃圾年清運量呈現出逐年遞增的趨勢。2018年全國城市生活垃圾清運量為2.28億噸,比2017年增長12.3%。生活垃圾無害化處理量為2.26億噸,無害化處理率達到98.96%,其中衛生填埋1.17億噸,占生活垃圾無害化處理總量的51.87%；焚燒1.02億噸,占生活垃圾無害化處理總量的45.13%[1]。目前我國城市生活垃圾累積堆存量達70億噸,已成為世界上垃圾包袱最嚴重的國家之一[3]。

我國還是世界上 “白色污染”發展速度最快的國家。近年來,隨著外賣、旅游、電商等行業的興起,我國各種快餐盒、一次性紙杯等需求量逐年增加,年需各種快餐盒100億只以上,一次性紙杯200億只,其他塑料包裝產品數十萬噸。僅僅是鐵路客車每年就消耗約7億只白色餐盒。在一些大城市的垃圾中,一次性塑料用具占垃圾總量的5%以上[4-7]。

圖2 2008—2016年全國城市生活垃圾清運量及增長率變化趨勢

1.3 清運、貯存、處置能力有限

一方面,與發達國家相比,無論是固體廢物的清運、貯存,還是再生利用及安全處置,都存在不小差距。一些地方缺少對固體廢物運輸線路的優化設計,清運距離過長；有些城市沒有建立起生活垃圾清運車的動態監控機制,固體廢物跑、灑、滴、漏及隨意傾倒現象屢禁不止。此外,固體廢物資源化利用及處置場所分散、分布不均、資源回收率不高、安全隱患較大。已建的生態工業園對促進各地的固體廢物資源化利用及解決環境污染問題所發揮的作用不大,對區域經濟社會發展的保駕護航能力不強。《固體廢物污染環境防治法執法檢查報告》顯示,2016年全國持危險廢物經營許可證的單位設計處置能力為6471萬噸,實際經營規模只有1629萬噸,實際處理比例僅為25%[8]。

另一方面,固體廢物處置還存在地區間發展不均衡的現象。有研究指出,工業固體廢物的產生地主要集中在中西部地區的山西、內蒙古、四川等省份,而這些地區對固體廢物的管控能力不強、資源化利用率非常低。相較之下,近年來東部沿海省份的固體廢物利用水平不斷提升,部分地區的廢物綜合利用率已達到95%以上[9]。再生產品的附加值也明顯提升。但要清醒地認識到,剩下的都是難啃的硬骨頭,一些工業固體廢物,特別是危險廢物的安全處置成本很高,需要進一步提高認識、加大工作力度,確保生態環境安全。

2 存在的主要問題

2.1 固體廢物環境違法問題突出

2018年5月9日始,生態環境部啟動 “打擊固體廢物環境違法行為專項行動”即 “清廢2018”,對長江經濟帶固體廢物傾倒情況進行全面的摸排和整改。僅一天時間,就摸排了372個固體廢物堆存點位,其中208個存在問題,比例高達55.9%。其中,江蘇揚州堆存固體廢物約3500噸、湖北武漢堆存工業礦渣約1000噸、四川成都大量磷石膏渣堆放于岷江支流邊、湖南株洲約400噸建筑垃圾堆存在湘江馬家河段,等等。

2.2 非法轉移傾倒廢物案件頻發

2015年10月21日,山東濟南章丘市(現為章丘區)普集鎮上皋村發生一起重大污染環境案件,張某等4名涉嫌非法傾倒危險廢物人員當場中毒身亡,由此揭開了非法傾廢黑幕。從2017年開始,廣西、河南、安徽等地接連發生多起工業固體廢物、危險廢物非法轉移傾倒案件,嚴重影響了傾倒地的生態環境安全。尤其是發生在長江銅陵段和池州段的工業固體廢物、危險廢物非法轉移傾倒和堆存案件,嚴重威脅長江生態環境安全。2016年以來,廣西連續發生15起跨省非法轉移固體廢物的環境違法犯罪案件。2017年8月,最高人民檢察院、公安部、原環境保護部對來賓市 “3·14”非法跨省轉移傾倒危險廢物案、欽州市 “5·12”濃硫酸泄漏案、賀州市八步區 “6·9”危險廢物跨境傾倒案進行聯合掛牌督辦。

2019年4月18日—22日,短短5天之內,生態環境部就通報了5起非法轉移傾倒固體廢物事件,范圍涉及山西、安徽、江蘇、河北、廣東等省份。4月18日晚間,針對山西三維集團違法傾倒工業廢渣事件,生態環境部聯合山西省政府掛牌督辦,并會同證監會對三維集團進行上市公司聯合懲戒。4月20日,生態環境部又派員現場督導安徽池州前江工業園區固體廢物污染問題。該園區違法堆放了約6萬噸的選鐵尾礦、污泥及除塵灰拌合物、平整土地產生的渣土等,其中4萬噸來自池州本地,2萬噸由外地轉入。4月21日,對河北寧晉 “紅水澆地”事件進行的調查結果顯示,該地發現滲坑1個、滲井3個。

3 固體廢物污染案件頻發原因解析

盡管各地方政府紛紛表示高度重視生態環保工作,對中央生態環保督察發現的固體廢物污染事件擺出高度重視、零容忍、一查到底的態度,同時加大問責、懲處力度,但是這種治標不治本的做法難以從根本上解決固體廢物污染問題。時至今日,固體廢物管理方面的漏洞依然存在,各類瞞報、違法排放、非法傾倒、非法處置的案件仍時有發生,究其原因主要有以下三個方面：

3.1 產業化路徑尚不清晰

從發展模式來看,我國固體廢物處置產業缺少戰略性規劃布局,客觀存在政企不分的現象,商業模式仍不成熟,投資主體多元化、運營主體企業化、管理市場化的產業化體系還沒有健全。從技術水平來看,目前我國對生活垃圾大多采取填埋、焚燒、堆肥三種處理措施。而工業廢物的循環利用核心技術、關鍵技術和共性技術掌控能力不強,自主研發能力較弱等技術瓶頸是導致處理方式不當、成本較高、利用程度低的直接原因,也是致使企業鋌而走險、環境違法的重要因素,已成為固體廢物安全處置的一大障礙。

3.2 管理機制有待完善

循環經濟的概念進入國內已經近20年,但是在許多方面還是停留在理念層面,缺少可操作性制度和政策設計。一是缺少前瞻性、綜合性的廢物資源化利用及環境安全處置一體化的規劃來指導廢物資源化利用與環境安全處置工作。二是 “條塊結合,以塊為主”的現行環境管理制度表面上看是 “多管齊下”、互相配合、互為補充,但實際上難以形成高效、系統性強的廢物管理有效工作機制,易導致權責不清、分工不明確、發現問題互相推諉的現象,不利于固體廢物污染環境問題的及時有效解決。

3.3 環境保護意識薄弱

一方面,企業作為工業固體廢物和危險廢物的產生主體,應按照國家環保標準要求定期向社會發布企業環境報告書,在降低環境污染負荷方面擔負起應有的社會責任。但是除上市公司迫于無奈而披露企業基本環境情況之外,多數企業沒有向社會披露環境信息,其中部分企業在經濟利益的驅使下,鋌而走險瞞報漏報、隨意傾倒,沒有壓實主體責任。另一方面,公眾作為城市的主人和生活垃圾產生主體,有義務在日常生活中自覺學習環保知識,對生活垃圾按規定分類投放,以提升垃圾減量化和資源化成效。但是從近20年的垃圾分類試點工作實施情況來看,分類效果遠沒有達到預設目標,廢物回收法規體系不健全,措施不完善,減量化和分類工作進展緩慢,究其原因,是公眾對環境保護的認識多停留在紙面上,意識薄弱,對生態文明的深遠意義缺乏科學認識。

4 對策建議

實現固體廢物安全處置,保障生態環境安全是生態文明的必然要求。靜脈產業以節約資源、保護環境為目的,實現廢物資源化利用和生態環境安全[10]。通過建設靜脈產業園,把傳統的 “資源—產品—廢物”的線性經濟模式轉變為 “資源—產品—再生資源”的閉環經濟模式[11]。在當前固體廢物堆存量逐年增加、處理能力缺口較大、循環利用程度不高的情況下,科學打造靜脈產業園,將廢物的資源化利用與最終處置一體化,有利于整體推動資源回收產業升級,保障生態環境安全,帶動循環經濟高質量發展,助力新舊動能轉換。

4.1 統籌規劃,合理布局

一是在全國范圍內開展固體廢物專項調查。在統一部署下,組成調查小組,對工業固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾、白色垃圾等種類及數量信息進行分類統計,摸清每年新增產生量、歷史存量、有效處理能力及產業缺口,科學掌握固體廢物的整體規模、污染及治理技術經濟政策現狀。二是制定靜脈產業園規劃及建設方案。以省(區、市)為單位,按照 “零排放”“零運輸”的原則,科學設置靜脈產業園的數量,制訂綜合發展規劃和建設方案。通過加強頂層設計,注重地方特色,解決各地固體廢物資源化利用及處置能力發展不均衡問題,推動資源化產業發展與廢物安全處置一體化解決。三是注重優化配置,做好功能銜接。在規劃靜脈產業園時應與已建、在建的生活垃圾、餐廚垃圾、城市污泥、固體廢物處置設施等有效銜接,延伸產業鏈,優化產業布局,激發廢物資源化利用的乘數效應。

4.2 政策支持,培育產業

一是加大財政資金的引導力度,制定系列優惠支持政策。應建立健全政策引導機制和獎勵機制,積極引導具有資源循環利用及廢物處理資質的企業加入靜脈產業園的建設。針對參與靜脈產業園建設的企業,在基礎設施使用、土地、稅收以及項目審批等方面給予一定的優惠及政策支持。多管齊下培育相關領域龍頭企業,帶動上下游產業鏈發展,完善固體廢物資源化產業體系,有效發揮集成發展優勢。二是強化人才支撐力量,增強產業發展動力。緊扣固體廢物資源化產業需求,建立關鍵技術攻關緊缺人才庫,加大相關領域高端人才的引進力度,支持建設專項科技實驗室及區域科技創新平臺,增強核心技術的自主創新能力。三是瞄準國際前沿科技,搭建學術交流平臺。鼓勵相關企業、學會、高校、金融機構、科研機構與政府部門聯合,形成 “政產學研金”有機融合的創新模式,通過學術會議、成果展示會、融資平臺建設及產業供需對接會等形式,加大相關技術的推廣實施力度,為做大做強廢物資源化產業和安全處置提供有力的智力支持。

4.3 規范管理,提高效能

一是下放管理權限,理順管理機制。將靜脈產業園運營管理權下放到市級管理,保障各市對本轄區靜脈產業園有獨立的經營權和環境管理權,要建立權責清晰、分工明確的管理體系。二是規范運營方式,提高處置效率。結合靜脈產業園的廢物最終處置設施建設,進一步推行城市生活垃圾分類,全面實現城市垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置。推行農村垃圾 “分類收集、清掃保潔、中轉運輸、終端處理”一體化運營,形成 “戶分類、村收集、鄉鎮轉運、園區集中處置”的模式,實現農村垃圾安全收集處置[12]。三是樹立共建思維,提高保障能力。靜脈產業園的規劃建設應綜合考慮將生活垃圾、餐廚垃圾、城市污泥、工業固體廢物、農作物秸稈、危險廢物等資源化及安全處置一體化納入其中。應綜合考慮各市生活垃圾、餐廚垃圾、工業廢物的日產生量等因素,可以在較大的城市建設一個獨立的靜脈產業園,也可以鼓勵相鄰的較小城市群共建共享靜脈產業園,確保每日運輸到靜脈產業園的廢物量與設計規模持平。四是培養監管能力,提升管理績效。各省區市生態環境行政管理部門應聯合有關部門成立督察小組,定期督察在固體廢物資源化利用、環境產業化進程中,各項規章制度的落實及固體廢物安全處置情況。

4.4 環保科普,助力攻關

“思想是行動的先導”。只有切實提高公眾對靜脈產業園所產生的綜合經濟效益、環境效益、社會效益的深刻認識,才能保障公眾參與建設靜脈產業園的積極性。一是進一步完善生態環境保護科普宣教機構建設,提升公眾對循環經濟理念的認識。應借鑒發達國家的先進經驗,賦予靜脈產業園生態環境保護宣教功能,充分挖掘其環境教育的重要功能,實現生態環保功能拓展。應定期組織公眾入園參觀,向公眾傳達廢物零運輸、零轉移、零排放的理念,傳播垃圾分類及垃圾減量化循環利用知識,引導公眾養成綠色、節約、低碳、健康的生活方式。二是厚植循環經濟理念沃土。引導企業把循環經濟理念融入企業文化中,實現綠色發展的創新性思維。在企業管理人員中開展循環經濟和靜脈產業相關的教育培訓,提高資源環境保護意識和廢物零排放的理念[13-18]。三是舉辦特色循環經濟科普活動。借助全國科普日、世界環境日等重大時間節點,廣泛發動生態環保專家、科研人員及科普志愿者進學校、進社區、進企業,面向各個群體開展豐富多樣的科普宣傳活動,有效承接學校環境教育,滿足社會公眾的生態環保需求,促進全民生態環境素養跨越提升,讓循環經濟科普宣教伴隨著生態環保工作全過程,以循環經濟理論與實踐助推污染防治攻堅戰取得實實在在的成效。

5 研究小結

本文分析了我國當前固體廢物污染現狀,結合近年來中央生態環保督察查處的多起非法轉移傾倒固體廢物案例,剖析了環境違法事件頻發的原因,提出了打造循環經濟發展新引擎,破解固體廢物污染問題,助推污染防治攻堅戰的對策。研究指出,在加強源頭管控、嚴控污染總量的同時,以零排放理論為指導,大力發展循環經濟,著力培育固體廢物就地資源化及處理處置相關產業,統籌布局靜脈產業園建設已成為當務之急。通過建設靜脈產業園,把傳統的 “資源—產品—廢物”的線性經濟模式轉變為 “資源—產品—再生資源”的閉環經濟模式。在當前固體廢物堆存量逐年增加、處理能力缺口較大、循環利用程度不高的情況下,科學打造靜脈產業園,將廢物的資源化利用與最終處置一體化,有利于整體推動資源回收產業升級,保障生態環境安全,帶動循環經濟高質量發展,助力新舊動能轉換。尤其要通過統籌規劃、合理布局、政策支持、培育產業規范管理、提高效能環保科普等措施,讓廢物管理與靜脈產業園建設融入生態環保工作,以循環經濟理論與實踐助推污染防治攻堅戰取得實實在在的成效。