關于禁止或暫停嚴重環境違法企業參與政府采購的思考

李麗平,張彬,田春秀,肖俊霞

(生態環境部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

污染防治精準施策要從污染企業的市場著手,因為這是企業的命脈,也是痛點。企業環境違法之所以屢禁不止,最根本的原因是市場對這些企業的產品和服務有需求,傳統污染治理手段很難真正觸及企業的 “錢袋子”。而政府采購手段可以直接作用于企業的經濟利益和市場,能夠有效抓住企業的 “牛鼻子”,從根源上預防或遏制企業環境違法行為,同時還能產生外溢效應和示范效應。由此可見,禁止或暫停環境違法企業參與政府采購,不但直接打擊違法企業的資金流,且影響其客戶群,還會形成威懾示范效應,實為污染防治攻堅戰的精準長效政策。本文在分析關于禁止或暫停嚴重環境違法企業參與政府采購的國際經驗和中國相關發展現狀基礎上,根據我國國情提出相關的政策建議。

1 我國政府采購政策運用于環境保護的現狀和問題

我國政府采購規模快速增長,潛力巨大。據財政部數據顯示,我國政府采購規模從2002年的1009億元上升到2017年的3.2萬億元,其中,2017年政府采購規模占GDP的比重為3.9%。而據估算,2008—2012年間,美國、歐盟年均政府采購額分別約為1.7萬億美元(11.6萬億元人民幣)和1.6萬億美元(10.9萬億元人民幣),2012年美國與歐盟政府采購占GDP的比重分別約為10.5%和12.66%。

我國在早期就非常重視政府采購在環境保護方面的政策功能,如 《政府采購法》中有關于 “政府采購應當有助于實現國家保護環境政策目標”的規定,《環境保護法》也將 “政府采購”作為保護環境的一項政策手段,但都是目標或原則性規定。主要問題表現在：

一是關于政府采購的規定少且缺乏操作性。除 《環境保護法》中的鼓勵性政府采購政策外,其他環境保護專項法律中對政府采購的規定均較少,如 《大氣污染防治法》中提出 “國家采取財政、稅收、政府采購等措施推廣應用節能環保型和新能源機動車船、非道路移動機械……”, 《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》提出 “建議財政部門依法禁止環境失信企業參與政府采購活動”,但僅此而已,缺乏可操作性。國家發展改革委等30多個部門2016年聯合發布的 《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》也只是將 《政府采購法》等相關法律政策列出,并沒有具體規定。

二是相關法律規定大多是鼓勵性的,不具有約束性和強制性。現有法律規定大多以“應當”“有助于”“鼓勵”“支持”以及“優先”為主,主要采用正面激勵及引導方式,不具有強制性和硬約束力。政策實施上的高度自主性,難以保證政策效果的長期性和穩定性。

三是實現政府采購環境保護政策功能的措施僅集中于產品,而非企業。國家主要以產品清單的方式來實現政府采購在環境保護方面的政策功能,例如發布 《節能產品政府采購清單》 《環境標志產品政府采購清單》,但未將企業的環境行為納入考慮范圍。

2 美國用政府采購手段遏制企業環境違法的經驗

美國與綠色采購相關的政策分三類：第一類對采購人采購產品有強制性要求,采購人必須采購具有特定環境屬性的產品；第二類是鼓勵采購人根據自己的實際情況優先采購具有特定環境屬性的產品；第三類是當一些供應商因為違反環境法律排放污染物而被限制參加政府采購活動時,法律要求采購人不得與其簽署政府采購合同。第一類和第二類是針對產品,第三類針對的是供應商,也就是企業。本文主要討論第三類,其特點如下。

2.1 環境法律中設有專門的政府采購章節和條款

20世紀80年代初,美國環境法律中開始設立 “聯邦采購”章節。 《清潔空氣法》第306章及 《清潔水法》第508章 “聯邦采購”均包含 “企業的違法行為屬于屢教不改或者是刑事違法的,環保局可以禁止該公司向政府提供產品或服務”的規定。

《清潔水法》和 《清潔空氣法》中的 “聯邦采購”章節對禁止或暫停環境違法企業參與聯邦政府采購活動的范圍、期限以及豁免等做出規定(見表1)。同時,分別要求總統在法令實施180天后發布命令,并由總統在認為必要的情況下提出實施上述要求的程序、制裁、處罰以及其他類似條款；要求由總統每年向國會匯報為實施相關內容所提出的措施,包括但不限于進展情況及存在的問題。

表1 美國環境法律法規中禁止或暫停規定

《聯邦采購條例》明確了禁止或暫停違法企業參與政府采購活動的范圍和期限。 《聯邦采購條例》第9.4章節 “禁止、暫停和不合格”中對禁止和暫停企業參與政府采購活動的原因、程序、期限和范圍做出了明確規定。禁止或暫停參與政府采購活動的范圍主要是指合同商、與合同商有關的任何官員、主管、股東、合伙人、雇員或其他個人以及參與到合資或類似組織中的合同商的欺騙、犯罪或其他嚴重的不當行為。期限方面,除違反1988年 《工作場所禁毒法案》中的條款為5年以及 《移民和國籍法案》中的就業條款為1年外,其他禁止參與政府采購的期限一般為3年。但也有特例,在美國環保局執行的相關案例中甚至有限制10年以上的。此外,做出禁止決定的官方可根據保護政府利益的需要延長期限或可應合同商的請求、在其提供的材料的基礎上考慮縮減禁止期限。暫停參與政府采購活動一般為臨時性的,當指定的官方機構認為合同商已停止違反相關法規的行為時,暫停規定終止。

2.2 美國環保局內設專門機構執行禁止或暫停企業參與政府采購事務

美國環保局在行政與資源管理辦公室(Office of Administration and Resources Management,與水、空氣等辦公室并列,相當于司)下設撥款與禁止辦公室(Office of Grants and Debarment),設有合同官,專門負責調查、審理暫停或禁止環境違法企業參與政府采購事務。合同官也是美國聯邦政府采購評審小組中不可或缺的特殊成員,還負責對供應商的履行合同情況進行評價。監管方面,美國環保局與能源部、農業部等其他行政機構一樣設有監察長。監察長擁有廣泛的調查權,當監察長對政府綠色采購的過程或結果有疑問時,可開展調查。

2.3 建立禁止或暫停參與合同商名單系統

為保證 “禁止違法合同商參與政府采購活動”政策有效實施,美國建立了 “排除成員列表系統”(Excluded Parties List System,EPLS),系統中包括當前被禁止或暫停合同商、以前被禁止或暫停合同商或者建議被禁止或暫停合同商名單。提出禁止或暫停合同商參與政府采購活動的機構長官需在做出除名決定的5個工作日內提交被除名合同商的信息,并在授予合同前查核系統以確保不會將合同授予列表系統中的企業。

破壞環境的供應商會被聯邦政府的采購系統制裁。如果供應商因違反 《清潔空氣法》或 《清潔水法》被環保局列入制裁名單,行政機構將禁止從這些供應商處采購。受到制裁的供應商被列在 “排除成員列表系統”中。這種制裁是強制性的,直到供應商的改正行為被環保局承認為止,除非總統認為符合 “至高無上的美國利益”并通知國會才可豁免。

2.4 將供應商滿足環境保護政策功能的能力作為政府采購履行合同能力審核的考慮因素

除履行合同的能力、履行合同的意愿之外,美國還將供應商滿足政策功能方面的能力,如保護環境方面的能力,作為履行合同能力審核的重要考慮因素。即便供應商未出現在 “排除成員列表系統”中,采購人也可依據供應商在環境因素上的特定表現而拒絕該供應商參加政府采購。

案例：垃圾填埋公司運營違反 《清潔水法》被禁止參與政府采購

ACMAR垃圾填埋公司負責美國亞拉巴馬州穆迪市的垃圾填埋場運營,負責接收當地的生活垃圾和工業垃圾。該垃圾填埋場與最終流向卡哈巴河的大黑溪相鄰,該河是當地居民的飲用水源地。1990年3月,ACMAR垃圾填埋公司取得污水排放許可證(NPDES)和固體廢物處置許可證,NPDES規定不能有滲濾液流入大黑溪,固體廢物處置許可證規定了50英畝、煙斗型的面積范圍。

1998年2月,ACMAR垃圾填埋場被告自1993年3月開始有滲濾液流入大黑溪,因違反 《清潔水法》,ACMAR垃圾填埋公司總裁被罰款1萬美元,被判刑入獄8個月。而且ACMAR垃圾填埋場還非法擴大填埋范圍到不被允許的地區,并欺騙填埋客戶,被罰款180萬美元,并被責令制定有效的環境守法計劃。

1998年7月,美國環保局要求立即暫停ACMAR垃圾填埋公司總裁參與政府采購的資格,而且基于其違反《清潔水法》的違法行為提出禁止其5年內參與政府采購。之后,ACMAR垃圾填埋公司總裁提起訴訟,法院最終維持美國環保局的裁決。

3 對策建議

3.1 將 “禁止或暫停嚴重環境違法企業參與政府采購”納入相關環境法律法規

建議在未來修訂的 《水污染防治法》和 《大氣污染防治法》中,分別在各自第三章 “水污染防治的監督管理”和 “大氣污染防治的監督管理”中增加條款“禁止或暫停污染水環境的嚴重違法企業參與政府采購”和 “禁止或暫停污染大氣環境的嚴重違法企業參與政府采購”。

嚴重違法企業禁止參加政府采購是有法律依據的。《政府采購法》第二十二條規定,參加政府采購活動前三年內,在經營活動中沒有重大違法記錄；《政府采購法實施條例》第十九條規定 “《政府采購法》第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄,是指供應商因違法經營受到刑事處罰或者責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰”。可以參考的是,國家稅務總局據此制定了 《重大稅收違法案件信息公布辦法(試行)》實施聯合懲戒。所以,禁止環境違法企業參加政府采購,不是沒有立法依據,而是配套政策措施不完善。

3.2 發布 《關于禁止或暫停嚴重環境違法企業向政府提供產品和服務的指導意見》

在修法短期難以實現的情況下,也可以配套制定禁止或者暫停重大環境違法企業參與政府采購的實施辦法。建議由生態環境部、國家發展改革委、財政部、司法部等聯合出臺 《關于禁止或暫停嚴重環境違法企業向政府提供產品和服務的指導意見》,對適用的采購實體范圍、環境違法或不良行為類型、禁止或暫停等具體措施以及各部門職責分工做出具體規定。此外,將禁止或暫停做出區別對待,要求投標公司或代理商在招投標文件中提供貨物來源以及企業貨號。

3.3 建立 “禁止或暫停參與政府采購的嚴重環境違法企業信息管理系統”

結合環境違法企業 “黑名單”制度,建立信息管理系統,對觸犯刑律的違法企業實施禁止進入政府采購名單的措施,并在政府采購網站公布,接受公眾監督。根據現有的環境違法者名單、環境違法企業 “黑名單”以及企業環境信用記錄等,提出 “禁止或暫停參與政府采購的環境違法企業列表”,并將審核確定的企業納入信息管理系統。對已納入信息管理系統的企業進行分類管理和動態管理。該信息管理系統要和排污許可數據庫、信用聯合懲戒系統對接。

3.4 推動設立環保專家參與政府采購評標機制

積極推動環保專家進入政府采購評標專家庫。對于金額較大的 “兩高一資”目錄類貨物和服務的評標強制要求必須有環保專家作為評標專家,對 “禁止或暫停參與政府采購的嚴重環境違法企業信息管理系統”中的企業、政府采購項目環境需求、技術規格中涉及環境內容以及供應商環境信用等進行嚴格把關,變 “最低價標”為 “最有利標”。

4 研究小結

政府采購手段可以直接作用于企業的經濟利益和市場,能夠有效抓住企業的 “牛鼻子”,從根源上預防或遏制企業環境違法行為,同時還能產生外溢效應和示范效應。由此可見,禁止或暫停環境違法企業參與政府采購,不但直接打擊違法企業的資金流,且影響其客戶群,還會形成威懾示范效應,實為污染攻堅戰的精準長效政策。本文在分析關于禁止或暫停嚴重環境違法企業參與政府采購的國際經驗和中國相關發展現狀基礎上,根據我國國情提出以下相關政策建議：一是將 “禁止或暫停嚴重環境違法企業參與政府采購”納入相關法律法規；二是發布 《關于禁止或暫停嚴重環境違法企業向政府提供產品和服務的指導意見》；三是建立 “禁止或暫停參與政府采購的嚴重環境違法企業信息管理系統”；四是設立環保專家參與政府采購評標機制。