國內草原生態補償研究進展

楊 清,南志標,陳強強

1 草地農業系統國家重點實驗室,蘭州大學草地農業科技學院,蘭州 730020 2 甘肅農業大學財經學院,甘肅省生態建設與環境保護研究中心,蘭州 730070

草地是我國最大的陸地生態系統[1]。確保草原牧區生態安全,不僅是維系農牧民可持續生計的重要保障,而且對于維護民族團結和邊疆穩定具有重要的戰略意義。我國于2003年和2011年先后實施了旨在草原生態環境保護的“退牧還草”工程和“草原生態保護補助獎勵機制”。其中,草原生態補償這一保障牧民生計水平的重要制度設計成為學術界關注的熱點問題,并展開了多視角、系統性和定量化的研究。

2011年6月1日國務院發布了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》,要求草原牧區遵照“生產生態有機結合、生態優先的發展方針”,全面建立草原生態保護補助獎勵機制。2015年4月25日,國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》,明確指出“嚴格落實禁牧休牧制度和草畜平衡制度,加大退牧還草力度,繼續實行草原生態保護補助獎勵機制”；2016年國家“一號”文件強調“實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策,適當提高補獎標準”。自2016年我國第二輪草原生態補助獎勵政策繼續實施,政策覆蓋范圍由2011年第一輪的8個省(自治區)和新疆建設兵團擴展到了13個省(區)和新疆建設兵團。“草原生態保護補助獎勵機制”成為當前中國最重要的生態補償機制,是中國繼森林生態效益補償機制之后建立的第二個基于生態要素的生態補償機制[2]。

相關文獻顯示,國內“生態補償”概念最早見諸于張誠謙的《論可更新資源的有償使用》[3]。在此之后,我國在“生態補償”研究中取得了豐碩的成果。以“草原生態補償”作為篇名,在中國知網進行檢索,截至2019年1月1日,文獻總量達131條。本研究在對現有文獻進行系統梳理的基礎上,總結草原生態補償制度發展脈絡,揭示政策實施中存在的問題,預判該研究領域發展趨勢,以期實現政策的高效可持續實施。

1 國內草原生態補償研究進展

2011年我國開始實施草原生態補償獎勵政策,以此政策的實施為節點,我國草原生態補償研究可劃分為兩個階段,即：2011年以前的探索、呼吁階段和2011年以后的深入研究階段[4]。

1.1 生態補償內涵的詮釋

我國學者從生態學、制度經濟學和倫理學的視角對生態補償內涵做出了不同詮釋。從生態學的角度,生態補償的目的即維持生態系統的動態平衡[3]；從制度經濟學的角度,生態補償是按照“誰保護誰受益”原則,通過制度創新與設計,實現生態保護外部性內部化的一種經濟制度。生態補償注重生態保護領域與排污費、資源費的聯合[5],強調借助于制度設計,避免生態產品消費中的“搭便車”,實現合理的投資回報,提高生態保護和投資的積極性[6]；從倫理學的角度,認為草原補償中應包含兩類倫理關懷：對直接生產者牧民的福利關懷和對草地生態受損的補償關懷,前者是生態生產力的直接維護者,后者是生態生產力的提供者[7]。

1.2 草原生態補償的目標

草原生態補償是解決草原生態環境負外部性的有效手段。但在解決負外部性的過程中,針對補償制度究竟是基于何種目標？國內學術界形成了“單一目標”和“雙重目標”兩類觀點。

“單一目標”堅持將草原生態保護作為生態補償的唯一目標,強調牧民生計不能作為政策目標,認為：若將改善牧民生計納入政策實施目標,勢必降低政策效應,但也不能不考慮生計改善問題[8]。同時,如果將草原生態補償與社會保障混淆,則勢必會使政策實施產生負效應[9]。“雙重目標”認為草原生態補償政策應考慮生態保護和減貧(牧民生計改善)雙重目標的兼容,即應將草原生態補償政策與減貧相結合[10]。

1.3 草原生態補償政策機制

完整的草原生態補償機制是由五個要素構成的有機整體,包括“誰補償,補償誰,補償多少,如何補償和誰保障”[11],即補償主體、補償客體、補償標準、補償方式和補償保障。

1.3.1“誰補償”

“誰補償”是生態補償問題研究首先要解決的問題。根據資源的配置方式,生態補償有政府主導補償和市場主導補償[12]兩種形式。學術界就“誰補償”問題基本達成共識,認為補償的主體是草原生態補償的受益者,即國家[13]或政府[14]。另有學者從理論角度認為補償主體還應包括公共主體和市場主體,其中公共主體為相關組織機構,市場主體則為草原生態環境的受益者[15]。

1.3.2“補償誰”

明確而準確的補償對象是補償能夠達到預期效果的關鍵因素之一[16]。草原生態補償的對象包括草原生態保護的貢獻者、草原生態破壞的受損者、特殊的草原生態破壞者和草原生態產業的建設者[16]。現有文獻,幾乎無一例外地將牧民作為草原生態補償的對象而展開相關研究。

1.3.3“補償多少”

“補償多少”是決定生態補償政策實施效果的關鍵性要素之一。“補償多少”應遵循“以失定補”的原則[17],視生態脆弱度、恢復難易程度和生產力情況作為制定標準[18],結合不同牧區功能區劃[19],依據草原生態建設,經濟發展階段,公眾草原生態環境需求及其生態意識等方面的動態變化和發展[20],對草地生態系統價值評估后確定[21-23]。在現有標準的研究中,禁牧標準成為研究的熱點,并在研究角度、研究方法、研究區域、測算標準上呈現出多樣化特征(表1)。

從表1不難看出,草原生態補償中禁牧標準的確定缺乏統一的測算方法,加之測算基礎數據來源的多樣化(既有實地調查數據,也有官方統計數據)致使測算結果呈現較大差異；研究區域由于區位差異和經濟社會發展水平的差異,導致結果呈現較大差異；誠然,考慮到我國草原面積遼闊,各區域區位差異明顯,因地制宜地進行補償標準的核算難免存在差異。但為了各區域的可比性,在政策制定過程中,對計算方法和標準進行科學統一尤為必要。

1.3.4“如何補償”

“如何補償”在一定程度上決定了草原生態補償的效率。補償途徑的選擇取決于補償手段和途徑的有效性而非執行的難易程度。因此,凡是有利于此目的的手段和途徑都應成為生態補償的有效措施[30]。針對“如何補償”問題,現有研究盡管呈現出明顯的多角度特征,伴隨而來的是補償途徑和補償方式的多元化[30]。但最終目標是一致的,即保證政策實施的有效性和草地生態的可持續發展。

表1 禁牧標準

從補償方式上,發揮市場機制的造血功能,改“無償補償”為“無償投資”,建立國家政策性草業創業投資引導基金,健全草原公共服務保障體系[31],將資金補償、實物補償、政策補償和智力補償相結合[32]；從補償模式構建上,倡導實行基礎補償層、縱向補償層和橫向補償層相結合的復合多層次草原生態補償模式[16]；另外,“如何補償”研究的另一熱點是,按照面積補償還是按照人口補償,研究表明：牧戶作為受償主體,在選擇面積還是人口分配補償資金時,明顯受到草場承包面積大小的影響[33]。

1.3.5“誰保障”

在有關“誰保障”的問題上,目前的研究均是以《中華人民共和國草原法》基本要求為準,即“國務院草原行政主管部門和地方草原監督管理機構”為草原生態補償政策監督者和保障者,但在實踐中尚未形成一套完整的監督管理機制[27]。研究認為,要建立草原生態保護和補償的長效機制,必須建立基于綠色GDP的政府績效考核評價機制,實現綠色GDP增長方式,為草原生態保護和可持續發展提供強有力的政策引導保障[19]。

1.4 牧民意愿、滿意度及行為響應研究

牧民是參與草原生態補償的實施主體,牧民對草原生態補獎政策的行為響應在很大程度上影響著政策實施的績效。國內相關文獻中基于牧民層面對補獎政策響應的研究主要集中在認知和參與意愿方面,大多數牧民對政策的認知僅為了解[34],牧民的受教育水平在一定程度上影響了牧民的認知水平[35],不同區域牧民對政策相關措施的接受程度不同[36]。

同時,牧民作為理性經濟人,對政策的滿意度很大程度上取決于政策實施帶來的機會成本。在參與草原生態補償項目過程中,牧民參與補償項目的積極性很大程度上取決于他們對成本和收益的比較,進而關系到補償項目實施的績效[37]。我國草原面積大、類型多,即便是在同一區域,草地的生長能力、承載能力和生態條件均呈現出較大差異,相應的牧民生產經營方式不同,導致牧民參與草原生態補償政策的機會成本差異較大。基于行為主體認知和行為響應,不同生態區牧民對于補償標準、期望和偏好呈現出較大差異性[38],牧戶的社會、經濟和生理特征均為影響滿意度的重要因素[27]。相關學者研究認為牧民對草原生態補償中生產性補貼的評價并不十分滿意[39],牧民的受教育水平、牲畜養殖數量與體重變化情況、補償金額、牧民對環境與經濟重要性的評估以及對社會福利的滿意度[40],均為影響牧民政策滿意度的因素,不同學者對不同區域調查測度的滿意度分別為57%[38]、29%[39]、79%[41]和31%[42],呈現出較大差異。

1.5 效應評價研究

草原生態補償效應是政策能否繼續實施的決定性因素。效應評價中,相關研究側重從以下三方面進行評價：一是建立指標體系[43],對生態效應、社會效應和經濟效應[27,44-46]進行測度,認為政策的實施使植被蓋度、高度和干草產量均有明顯提升,草原生態環境改善明顯[27],不同區域政策實施的經濟效應分別為2.53[44]、13.83[45]和1.36[46],社會效應分別為3.30[44]、3.89[45]和0.49[46],生態效應分別為3.36[44]、45.25[45]和0.06[46],差異較大；二是主觀評價政策實施效果,認為政策實施使草原得到休養生息,生態恢復效果顯著,促進了牧區產業結構調整、畜牧業轉型和勞動力轉移,牧民收入水平提高[47- 48]；三是側重資源和資金的使用效率[15],認為不同區域補償資金的使用效率差異較大,瑪曲縣使用效率最高,達到0.9186元/m3,若爾蓋縣最低,僅為1.7682元/m3。還有學者從農戶感知角度進行測度,研究結果表明,牧戶對生態效應的感知程度最高,效應指數為3.11,社會效應次之,效應指數為3.06,經濟效應最低,效應指數僅為2.55[49]。

除此之外,政策實施對牧民生計影響成為近年來研究的熱點,主要集中在牧民生計資本和收入兩方面。生計資本方面,研究表明,政策實施極大地改善了草原生態環境,但在一定程度上降低了牧戶的生計資本總指數,特別是其物質資本和金融資本[50]；政策有利于牧戶非農就業和收入的提高,但對以畜牧生產為主的牧戶生計沒有明顯改變,且政策與牧戶非農就業和收入呈現倒U型關系[51]。相反的,也有學者認為生態補償使人力資本、自然資本指數下降,提升了生計資本總指數,生計可持續能力為政策實施前的0.88倍[52],生計呈現出低水平多樣化；基于牧民對補貼和放牧的高度依賴,補償政策很難在短期內實現牧民生計結構的轉變[53]；生態補償后農戶生計總資本顯著增加,除自然資本下降外,其余各類生計資本均增加且生計方式發生顯著變化,生計多樣化指數增加[54]。

牧民收入方面,草原生態補償政策對牧戶收入的影響在不同群體、不同階段和不同措施下存在一定差異[51]。研究表明,草原生態補償政策實施后,全國牧區和半牧區牧民的收入分別增長了49.91%和46.33%[55],云南省牧民收入增長了55.38%[56],甘肅省武威市牧民收入增長了84.01%[57],呈現出增長幅度上的差異；但也有研究發現,禁牧區牧民畜牧業收入下降[58],草畜平衡區牧民由于生產較為靈活,收入影響較小[59],補償資金在一定程度上具有保障最低收入水平的作用[60]。

2 草原生態補償政策實施中存在的問題

2.1 政策機制與激勵機制不相容

我國實施的是“自上而下”的草原生態補償政策,政策的制定與執行更多體現的是政府意志[27],未考慮牧民“生態補償意愿”訴求和“成本效益”變化,牧民無權選擇參與草原生態建設項目的草場面積和牧草種植類型[27],導致政策外圍可執行的動力不足[61]。以放牧為主要收入來源的草原牧區[62],由于農牧民社會保障基本資源與基礎設施投入的長期欠賬,致使農牧民自覺參與草原生態補償保護的意愿不高[63],超載慣性心理依然普遍[19],禁牧區繼續放牧和草畜平衡區繼續超載的現象時有發生[64]。草原補償政策及相關配套措施的設計未充分尊重牧民的核心利益,導致政策與激勵的不相容[13,34]。同時,生態補償與社會保障混淆產生負效應,導致牧民責任與權力不公的問題[37],偏離了生態保護的初衷。陳文烈基于政策實施中國家與牧民視角變異的邏輯研究表明,補償政策實施中,牧民既是生態補償的受償方,又是草原生態惡化的責任方,受益者與責任者身份不明確,導致補償資金使用無的放矢[9]。另外,采用生態補償與生產補貼等捆綁式的補貼資金的發放,缺乏細則,生態補償實際上變成了生活補貼,補償目的不明確[65],導致激勵作用弱化。

2.2 補償資金來源單一,補償標準偏低,補償形式單一

我國實行以國家財政為主,地方配套的草原生態補償資金支持體系,缺乏多元化資金支持和來源。同時,生態補償標準不僅偏低[64- 66],且未考慮區域自然環境、經濟社會發展水平的差異性[13]。葉晗通過對國家“三牧”和“三農”補貼力度比較,發現巨大的補貼差距,也是導致草原生態補償標準偏低的原因[27]。由于補償額度和力度不夠,在傳統生計終止后,牧民收入下降顯著,與實現牧民持續增收的要求相差甚遠[27,67],迫于生計,牧民進行偷牧和超載放牧的現狀禁而不止[61]。補償資金的匱乏成為制約生態補償效果的瓶頸[61]。在補償形式上,主要以補助、獎勵和生產資料補貼為主,缺乏實物補償,智力補償嚴重缺失。

2.3 政策實施缺乏配套的社會保障制度

社會保障制度等草原生態補償政策配套制度的缺失成為影響草原生態補償獎勵政策實施效率的主要原因。牧區普遍存在教育、醫療、養老、社會救濟等基本資源投入嚴重不足問題,社會保障制度的不健全成為阻礙牧民參與草原生態保護的重要羈絆[13,48]。

2.4 政策實施監管缺失,法律機制不完善

牧區部分區域禁牧與草畜平衡區域空間上交叉分布,監管難度大,沒有確定專門的、強有力的組織管理機構,缺乏有效的監督機制。基層草原監管隊伍力量相對薄弱,人員和經費短缺,給政策實施后的監管帶來了一定困難[65]。在資金使用過程中,沒有形成統一規范的生態環境補償管理體系,缺乏獨立的第三方監管和評估[68- 70],項目實施缺乏程序法的保障和事后監督。大量研究結果顯示[71- 76]：草原生態補償的內容多散見于法律法規之中,多體現于行政法規和部門規章之中、法律體系并未形成、地方性配套法規缺乏、草原資源產權歸屬不明晰、草原生態補償相關地方立法不足、法律監督有待加強。

3 草原生態補償機制的完善

生態補償是一種激勵機制,應平衡保護者、供給者、破壞者和收益者之間的利益關系[27]。草原生態補償機制是系列環境管理手段的集合：以禁牧制度和草畜平衡制度為手段的行政控制手段,以保護補助獎勵機制為核心的生態補償制度和以發展現代畜牧業為途徑的保護開發項目[4]。這一制度由若干要素組成,包括：補償主體、客體、基線、標準的估算、條件性和后評估[4],這些因素相互影響、相互制約,構成一個復合型多層次的“補償主體多元化,補償資金多渠道,補償方式多樣化”的補償機制[77]。

完善草原生態補償機制,應主要從以下幾方面進行：建立草原生態補償法律制度、建立健全政策實施監督機制、實行嚴格的第三方監管和評估；進行新一輪草地確權,實行草地的“三權分置”；建立符合生態平衡的生計替代方式,促進草場的合理流轉[78],建立和發展創新性草原生態畜牧業經營模式和自主式的合作經營模式[19]；通過培訓、引導、示范,實施分步式適應性減畜策略,制定若干個3—4年為期限的緩步實施減畜目標,適當延長政策實施的期限[19],輔之以相應的基礎設施建設和社會保障制度的建立[8]。

4 結語

國內草原生態補償研究以2011年為分水嶺,此后進入快速發展階段。草原生態補償的重大意義、標準、模式、類型、效應等方面的研究有了較大進展,研究視角更廣,研究范圍和深度逐漸擴展,但與森林生態補償、流域生態補償相比較,仍處于積極探索階段,對補償標準時空分配、等級區劃、補償模式在不同區域的可行性分析及效果評估等方面的研究有待于進一步深入。

加強多學科理論支撐體系研究。強化理論研究,為實證研究提供強有力理論支撐,為政策借鑒提供理論保障。目前,草原生態補償研究多集中于特定區域的微觀實證,而宏觀層面具有廣域指導性的理論探討相對不足,滯后于實證研究,故不同區域實證研究結果缺乏可比性,對于政策制定的借鑒意義非常有限。

規范統一研究方法。現有對補償標準的研究,呈現出研究指標多樣化、測度方法多樣化和數據來源多樣化的特征,沒有規范統一性,測算結果缺乏可比性,以此為據制定標準具有爭議性,參考應用價值有待考證；對補償標準差別化的梳理僅限于省級層面,各試點省份內部的差別化梳理較為缺乏；宏觀層面上的標準制定研究忽略了微觀層面的差異。我國草地面積大、區域分布廣、客觀條件差異大,基于微觀層面的研究的結論廣泛適宜度低,成為目前草原生態補償標準研究中的一大矛盾,如何將兩者有機結合,綜合考慮不同區域、社會、經濟、文化、社會習俗等因素,針對不同草地類型和生態系統服務的長效保護進行有針對性的研究,將成為今后研究的重點。

研究視域的拓展。從2016年起,第二輪草原生態補償政策的實施已擴大到13個省(市、自治區),但現有研究主要集中在內蒙、甘肅和新疆,對其他省份的研究個別有所涉及,基本屬于空白。在今后的研究中應擴大研究區域,在考慮各區域經濟社會和草地資源差異性的前提下,對各區域的一般性規律進行總結,為政策的進一步實施提供實踐借鑒。

嚴格政策實施的前后期評估。政策實施前后期的評估是政策可持續實施的重要保證。政策實施前期對牧區發展狀況的研究局限于前期退牧還草工程的實施狀況；政策實施后期大量研究集中在政策實施本身的經濟效應、生態效應和收入效應的評價上,雖有部分文獻提出政策缺乏獨立的第三方評估機構,但具體措施和建議缺乏針對性,在政策實施的監督管理機構和評估機制上缺乏深入的研究,為了確保政策的可持續高效實施,這必將應該成為今后研究的重點。