新地標《涉河建設項目河道管理技術規范》解讀

林美蘭，徐林春，黃 東，何書琴，劉畫眉，李海彬

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣東 廣州 510635；2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣東 廣州 510635；3.廣東省水安全科技協同創新中心，廣東 廣州 510635)

1 修訂背景及意義

洪澇災害頻繁歷來是中華民族的心腹大患，防洪安全事關人類生存、經濟發展、社會進步，我國在大力發展防洪工程措施的基礎上，施行了一系列涉水法律法規政策，進一步完善了防洪減災體系[1]。隨著城鎮化的發展和人民生活水平的提高，水域資源的保護、水質的提高、功能的占補越來越受到大家的關注。現行的法律法規規定主要關注建設項目對水域行洪、或者占用水域面積的影響，無法匹配新時代涉河涉堤建設項目管理的新理念[2]。河道管理范圍內建設項目行政許可是水行政主管部門承擔的一項重要工作，它涉及的行業部門多，技術含量高，內容復雜；高效、規范、有序、科學地實施河道管理范圍內建設項目行政許可，對保障河道防洪安全具有重大意義[3]。

廣州市地處華南珠江流域出海口，全市國土面積為7 434.4 km2，素有“嶺南水鄉”之稱，河道、水域面積約占全市土地總面積的1/10，水系發達，河網交錯。全市河流、河涌共1 439條，總長為5 555 km，其中集水面積在100 km2以上的河流22條，總長為741 km。為確保河道行洪、水環境和水工程的安全，切實履行政府職能，服務經濟社會發展，廣州市將涉河建設項目管理作為水利工作的一項重要內容來抓，始終堅持安全第一、合法依規、保護生態、促進發展的原則，不斷推進廣州市涉河建設項目管理工作向法制化、規范化和科學化邁進。廣州市在上層法律法規要求的基礎上施行更細、更具特色的地方性技術規范，廣州市地方標準《涉河建設項目河道管理技術規范》DBJ440100 /T 135—2012[4](以下簡稱《原規范》)自2012年9月正式實施以來，有效地指導了廣州市各區開展涉河建設項目的審批工作，有力保障了廣州市的防洪安全。7 a來，廣州市的市區兩級水務局合計審批各類涉河建設項目數百項，《原規范》對規范、有序地實施河道管理范圍內建設項目行政許可和保障河道防洪安全提供了強有力的技術支撐。但在實施過程中，存在部分條款界定模糊、操作難度大、不易實施等問題，在審批管理、批后監管和項目驗收等方面尚缺乏可操作性，為此廣州市結合實踐經驗對原有規范進行第一次修訂，并于2019年5月正式頒布新版的《涉河建設項目河道管理技術規范》DB4401/T 19—2019[5](以下簡稱《新規范》)。與《原規范》相比，《新規范》的技術要求更為規范和嚴格，對一些技術細節提出了更明確的要求，并增加了審批管理、批后監管和專項驗收等方面的內容[3]，明確了審批流程，簡化了審批手續，確保了審查的科學性，提高了規范的可操作性。

本文主要從《新規范》特點和主要技術要求條款修訂兩個方面對技術規范進行解讀。

2 《新規范》特點

1) 完整性

《新規范》適用于廣州市河道管理范圍內新建、加固、改建、擴建的建設項目，包括跨河、穿河、穿堤、臨河、攔河、護堤地內的建設項目，以及河涌改道工程等，涵蓋了所能涉及的涉河建設項目全部類型，實現了全覆蓋。

《原規范》還包含了河涌整治項目，但河涌整治項目屬于水工程，由于有其特定的審批流程，不同于常規的涉河建設項目，為此規范約定水工程獨立于涉河建設項目之外，故《新規范》刪除了相關內容，進一步明確了《新規范》的適用范圍，健全了河湖管理體系，提升河湖管理水平。

2) 全面性

《原規范》主要從技術層面對涉河建設項目的建設方案進行了約束，《新規范》則對涉河建設項目從方案設計、防洪評價、補救措施、技術審查、施工、批后監管和水利專項驗收等方面進行了全過程的管理，涵蓋了涉河建設項目從設計、施工到運行整個流程，實現了過程監管。同時明確了建設單位、評價單位、第三方審查單位、審批單位各方的責任。

與《原規范》相比，《新規范》強化了批后監管，從監管內容、監管手段、監管重點、水利驗收(依據、條件和程序、組織和內容)等方面做了明確的規定。

3) 針對性

《新規范》針對跨河、穿河、穿堤、臨河、攔河、護堤地內建設項目等不同的項目類別，分別設定相應技術控制指標，明確管理要求，使得國家層面的法律法規規定順利“落地”，確保了項目行政審批的合理性、適用性和準確性。另外《新規范》針對不同的項目類型約定了各類建設項目的審查重點，審查內容不僅包括涉河工程設計方案和施工方案(統稱建設方案)，也包括了消除防洪不利影響而采取的防治與補救措施，涉河審查內容指標全面系統且相對獨立和完整。《新規范》明確和統一了涉河建設項目審查標準，確保審查指標與標準的一致性，有效提供了涉河建設項目審查的執行依據和規范了審查自由裁量權，提高了涉河建設項目審查工作的規范化、標準化和科學化水平，為實現依法審批、規范審批、高效審批提供了保障。

4) 操作性

《新規范》對涉河建設項目的技術管理要求進一步明確了量化指標，如橋梁的梁底超高要求等，對橋梁與主流交角、跨堤凈空、阻水比、管線埋深等可量控指標作出了明確約定，大大提高了涉河建設項目審查指標標準的可操作性，并確保了審查指標標準之間的關聯性和協調性。

另外，與《原規范》相比，《新規范》增加了9個附錄，分別為施工組織方案編制要求、防治與補救措施方案編制要求、涉河建設項目水行政許可審批提交資料要求、廣州市涉河建設項目防洪評價表、涉河建設項目技術審查要求、度汛方案編制要求、堤防管理協議書編制要求及樣本、涉河建設項目驗收鑒定書和涉河建設項目驗收流程圖，提供了涉河建設項目審批所需要的技術模板和信息。

5) 開創性

《新規范》創新性地提出了防洪評價表的規定，對于涉及3級及以下堤防的涉河建設項目，符合以下條件之一的可編制防洪評價表：①跨河建筑物一跨跨越河涌，無橋墩落在堤身設計斷面及河道中；②穿河建筑物埋深滿足規范要求；③兩岸堤防等級在4級(含4級)以下，不影響堤圍穩定的；④水行政主管部門認為可以簡化的其他情況(如護岸工程等)。并提供了防洪評價表的編制模板，大大簡化了部分簡單涉河項目的審批手續，豐富并完善了審批制度，極大提高了行政辦事效率。

3 主要技術要求條款修訂

3.1 跨河建設項目

跨河建設項目以橋梁為代表，《原規范》僅對立交橋梁提出了技術要求，《新規范》對平交橋梁的技術要求進行了補充。

《新規范》明確了橋梁的梁底超高，規定橋梁跨河部分的梁底高程應不低于設計洪水位加超高0.5 m。對于橋墩不應布置在堤身的要求，限定于架空跨越堤防的橋梁工程，平交橋橋臺可與兩岸堤防一體合建，但需做好與上下游堤段的銜接工作，并確保防洪通道的暢通。

對于位于河床沖刷線以上的承臺，明確要求承臺宜順河道主流方向布設。

對于橋面排水，《原規范》約定“橋面排水應做好消能防沖措施，避開堤身(岸)就近排入河涌或外江河道”，該條款已不符合現行法律法規對河道水環境、水生態要求，故《新規范》調整為“橋面排水應集中收集處理后達標排放，不得沖刷堤身。”

由于隨著經濟社會的發展，涉河橋梁越來越多，單位河長的橋梁密度也越來越大，相鄰橋梁的壅水存在累積疊加影響。為此，《新規范》增加了相鄰橋梁的綜合阻水比約定，要求新建跨河橋梁上、下游各50 m范圍內有已建橋梁，其橋梁組群的綜合阻水比不得超過規范中約定的單橋阻水比的相應百分比，以確保河道的行洪安全，尊重河流自然演變規律，協調河流上、下游及其干、支流關系。

對于擴建橋梁，《原規范》規定“對于橋梁擴建工程，如果原橋設計符合相關規定，只是橋面寬度不能滿足通行要求時，可與舊橋對孔布置進行擴建；否則，應拆除重建。”規范要求舊橋拆除重建不符合現行法律精神，故《新規范》僅對擴建橋梁提出技術要求，如原橋設計不符合本規范技術要求的，新橋應按《新規范》技術要求進行擴建。

3.2 穿河穿堤建設項目

穿河穿堤建設項目主要是管線類項目，《原規范》要求“穿河、穿堤建設項目與上下游相鄰的港口、碼頭、水下建設項目或引水建設項目等之間的距離不宜小于200 m。”由于岸線資源珍貴，管線類項目一般難以滿足該條款要求，且管線一般在河床底部穿越，故《新規范》中刪除對距離的約束條件，由已建工程依自身的管理和保護范圍根據相關法律法規要求自行確定。

對于穿堤類管道，《新規范》明確了跨堤或爬堤布設的管道類型為壓力管道、熱力管道、輸送易燃、易爆流體的各類管道。《原規范》僅要求壓力管道和各類熱力管道應在設計洪水位以上通過，未指明是管頂、管底還是管道中心線，在實際操作中存在一定爭議。《新規范》進一步明確“管底高程應高于設計洪水位，并應進行專門論證。”明確了審查標準。

對于開挖法穿越管段的最小埋深，則根據修訂的《油氣輸送管道穿越工程設計規范》(GB 50423—2013)進行調整(見表1)，可見，《新規范》對開挖法的埋深要求更為嚴格。

表1 不同版本規范開挖法穿越管段的最小埋深 m

對于定向鉆敷設穿越管段管頂最小埋深，《原規范》要求“管頂應埋置在河流最大沖刷線2.5 m以下，且穿越管段管頂到河床底部的最小距離不應小于6 m。”《新規范》對此進行合并，統一要求“管頂最小埋深不宜小于河流設計洪水沖刷線和規劃疏浚線以下6 m”，避免河流河床持續沖刷時，原來埋設在河床下的管道裸露懸空，水流沖刷導致管線斷裂，以確保管道自身的安全，同時避免對河道行洪造成不利影響；又不致由于埋深過大，增加工程造價。

《新規范》對定向鉆入土點、出土點及隧道豎井邊緣與堤防坡腳距離提出了明確要求，宜大于50 m，以確保堤身結構安全。對于入、出土點截斷閥室的設置，《原規范》對工程規模未做相關規定，《新規范》僅要求大型穿越應布設，中小型穿越只需做止水封閉，技術要求更為明確、合理。

3.3 臨河攔河建設項目

臨河建筑項目主要有碼頭、船塢、渡口、跨堤取水口、丁壩、護岸、臨河道路及景觀等工程；攔河建設項目主要包括攔河閘壩、橡膠壩、水陂、潛壩等工程。

《新規范》增加了取水泵房的布置要求，應布置在河道背水坡一側，并與背水坡坡腳保持一定的安全距離。這樣只有取水口頭部位于河道行洪斷面內，大大減小了工程的礙洪面積。

《原規范》要求“碼頭或者棧橋樁墩一般不宜布置在堤身設計斷面內”，《新規范》要求“臨河建筑物主體樁墩不得布置在堤身設計斷面內”。《原規范》要求“所有樁墩都不宜布置在堤身設計斷面內，”；《新規范》要求“主體樁墩不得布置在堤身設計斷面內，”其他樁墩則可以，貌似放寬了要求，但針對性更強，要求更為明確，也提高了可操作性。

對于碼頭的梁底標高，《新規范》要求應高于所在河段50年一遇設計洪水位，不再要求高于相應洪潮水位，符合廣州市河道受南海潮汐影響的實際。

《新規范》對占用堤后護堤地作堆場和倉庫的情況提出了明確的要求，相關設施與堤防背水坡坡腳之間應保留不小于10 m的安全通道空間，同時明確“河道灘地上嚴禁設置永久堆場及倉庫。”對碼頭交通閘閘寬提出了要求，“應以滿足單車道通行為宜”，提高了規范的可操作性。

3.4 其他

對于護堤地內建設項目，《原規范》要求“護堤地內的沿堤道路與堤腳相隔的最小距離一般應不小于10 m”，《新規范》要求“護堤地內的沿堤道路與堤腳的最小距離應不小于GB 50286—2013表13.2.2 規定的相應級別堤防護堤地寬度”(見表2)。《新規范》根據不同工程級別要求限定護堤地的寬度更為合理。

表2 護堤地寬度 m

《新規范》對術語也進行了增刪修改，使術語表述更為準確和全面。《新規范》明確了“禁止進行房地產以及其他商業開發建設活動”。對一般規定的部分條款也進行了修訂，提高了條款的針對性和操作性，使規范更為全面、完整和系統化。

4 結語

本文主要歸納總結了《涉河建設項目河道管理技術規范》DB4401/T 19—2019的特點并詳細比對了新、舊規范各類涉河建設項目的修訂條款。

1) 《新規范》涵蓋了所能涉及的涉河建設項目全部類型，實現了全覆蓋；涵蓋了涉河建設項目從設計、施工到運行整個流程，實現了全過程監管；針對不同的項目類別，分別設定相應技術控制指標和審查重點，確保審查指標與標準的一致性，提高了涉河建設項目審查工作的規范化、標準化和科學化水平；對涉河建設項目的技術管理要求進一步明確了量化指標并增加了9個附錄，大大提高了涉河建設項目審查的可操作性；創新性的提出了防洪評價表的規定，簡化了部分簡單涉河項目的審批手續，豐富并完善了審批制度。

2) 《新規范》中跨河建設項目主要針對橋梁梁底標高、橋墩承臺、橋面排水、橋梁擴建的相關條款進行修訂，并補充了平交橋梁和綜合阻水比規定；穿河穿堤建設項目主要針對管理范圍、管頂高程、管線埋深、出入土點和止水封閉等條款進行修訂；臨河建設項目主要針對樁墩布設、梁底標高、護堤地的相關條款進行修訂，并增加了取水泵房的布置要求；護堤地寬度則根據不同工程級別要求進行限定。

3) 《新規范》增加了審批管理、批后監管和專項驗收等方面的內容，明確了審批流程，簡化了審批手續，其技術要求更為規范、嚴格、全面、完整和系統化，確保了審查的規范化和科學性，提高了條款的針對性和可操作性，可為涉河建設項目行政許可和保障河道防洪安全提供更強有力的技術支撐。