關于陜西省黃河流域生態保護和高質量發展的思考

張潤平，雷智昌，秦 勇，閆 侃

（陜西水環境工程勘測設計研究院，陜西 西安 710018）

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開了黃河流域生態保護和高質量發展座談會，并發表重要講話，對黃河治理作出重要指示。習近平總書記強調，黃河流域構成我國重要的生態屏障，是重要的經濟地帶和打贏脫貧攻堅戰的重要區域，黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，要共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。陜西地處黃河中游，省內黃河流域在陜西地理位置、經濟及生態功能地位突出，占全省65%的國土面積、78%的人口和86%的經濟總量，涉及關中5市 1區、陜北2市和陜南1縣，即西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南、榆林、延安市，楊凌示范區和商洛市的洛南縣，主要支流有渭河、窟野河、禿尾河、無定河、清澗河、延河、南洛河等。

本文以習近平總書記黃河流域生態保護和高質量發展戰略思想為思路引領，以黃河流域陜西段水生態修復與保護為思路聚焦點，探索新時代陜西省黃河流域生態保護和高質量發展思路，為抓好國家戰略機遇，堅持走生態優先、綠色發展之路，推動陜西高質量發展、追趕超越做好基礎支撐保障。

1 發展基礎

近年來，我省水利工作按照習近平總書記對陜西經濟社會發展“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，認真貫徹中央“節水優先，空間均衡，系統治理，兩手發力”的新時代治水工作方針，緊緊圍繞改善城鄉居民生活有安全干凈的水、保障社會經濟生產有可持續的水、支撐維系良好生態有望得見的水的目標，全面落實“五新戰略”涉水任務，扎實做好“八項水務”推進實施，有力促進了水利由制約短板轉變為競爭優勢、既支撐現實發展又還歷史舊賬基礎階段工作的跨越。有序推進覆蓋全域的主要支流和中小河流治理工作，堤防達標率提高至65%；全面完成大中型灌區續建配套與節水改造和大型泵站更新改造規劃任務，大力推進小型農田水利重點縣建設，農業灌溉水利用系數提高至0.572；相繼啟動了渭河、漢丹江綜合整治、渭河生態區建設和延河、無定河、涇河綜合治理工程，渭河于2017年底榮獲全國首屆”最美家鄉河“稱號；全面建立省市縣鄉村五級河湖長體系，細化落實河湖管護責任和措施，組織開展了“源頭保護河流自然蓄留戶外”主題宣傳、“倒垃圾排污水采砂石設障礙”專項整治、“攜手清四亂保衛母親河”專題深化和典型示范河湖創建行動。

2 發展機遇與挑戰

2.1 機遇

黨的“十八大”以來，生態文明建設被列入“五位一體”總體布局，水作為生態環境要素，越來越受到黨中央和國務院的重視和關注。黃河流域生態保護和高質量發展被確定為重大國家戰略，習近平總書記已對黃河中游水土保持和淤地壩建設作出部署、提出要求。國家推動新時代西部大開發形成新格局、實施鄉村振興戰略和革命老區振興發展規劃等重大戰略舉措，給水利帶來了前所未有的發展動力和拓展空間。水利部在對全國水利改革發展態勢進行統籌把握的基礎上，提出了“水利工程補短板，水利行業強監管”的治水思路，為推進水利改革發展指明了目標和方向。省委省政府比以往任何時期更加重視水利改革發展，主要領導親自推進河湖長制及黃河流域生態保護和高質量發展工作，水利重點任務在省委工作要點和省政府工作報告中的份量越來越重。

2.2 挑戰

由于陜西省黃河流域獨特的地形地貌，生態環境底子薄、歷史欠賬多，隨著關中工業化、城鎮化快速擴張，陜北能源行業發展，資源稟賦形成的偏重型產業結構使得發展與保護的矛盾更加突出，生態環境保護任務艱巨、壓力巨大。

（1）水資源缺乏，時空分布不均，開發利用率高，水資源供需矛盾突出，制約區域經濟社會發展與生態安全。

陜西省黃河流域水資源總量122.69億m3，人均水資源量447 m3，不足全國平均水平的1/5。屬水資源短缺地區，為資源型缺水區，同時存在工程性缺水和污染性缺水的問題。省內水資源分布極不平衡，省內黃河流域占全省65%的國土面積、77.86%的人口和86%的經濟總量，擁有水資源量僅占全省水資源總量的29%，且降水量在時間分布上亦不均衡，水資源多以洪水形式出現，33%～60%多集中于汛期（6月～9月），枯水時段較長。水資源總量的缺乏、時空分布的不均衡，與經濟社會發展不匹配，導致區域水資源開發利用率較高（62%），加之水資源的開發、利用、排放和水體保護全過程中的綜合考慮不夠完善，水資源調控和保障能力不足，生活、生產、生態用水需求與水資源環境承載能力不平衡，水資源供需矛盾突出，成為制約區域經濟社會發展、生態安全的突出瓶頸。

（2）水土流失嚴重，河道生態基流保障不足，生態濕地面積減少功能退化、水污染防治形勢嚴峻，流域生態環境脆弱。

陜西是全國水土流失面積占國土面積比例最大、侵蝕強度最高、水土流失影響最嚴重的省份之一，全省水土面積達11.9萬km2，占省域面積的57.82%，年均土壤侵蝕量高達7.35億t左右，其中陜北黃土高原丘陵溝壑區是入黃泥沙主要來源區，水土流失面積6.18萬km2，占全省水土流失面積的52%。多年來，陜西省堅持把水土保持擺在黃河保護治理的突出位置，深入實施退耕還林還草、天然林保護、三北防護林建設等工程，水土保持工作取得一定成效，但與經濟社會發展、國家生態建設的總體目標要求相比還有一定差距，區域經濟發展與生態保護的矛盾依然存在，水土流失治理任務依然繁重。隨著省內黃河流域工業化、城鎮化快速發展，生活、生產用水、河道污染物排放量增加，生態用水被嚴重擠占，加之河道天然徑流減少，河道生態基流保障不足，污徑比高，河流稀釋凈化能力很低，水污染防治形勢嚴峻，部分自然濕地面積逐漸萎縮減少、生態功能退化。

（3）黃渭河勢控導不足，渭河下游泥沙不斷淤積，懸河態勢繼續加劇，中小河流防洪減災體系不完善，流域水患威脅依然存在。

黃河、渭河和三門峽庫區為陜西省黃河流域防汛工作的重中之重。黃河干流禹門口～潼關段、渭河下游河段均屬游蕩型河道，河勢擺動較大，由于現狀控導工程長度、數量有限，河勢未能完全控制，河道塌岸頻發，危及大堤及沿岸村莊。黃河干流受主流西倒、洪水沖刷，沿岸塌岸頻發。2000年以來，黃河河勢西倒加劇，韓城市沿黃5鎮（辦）13個村平均每年坍塌6 m～8 m，下林皋、李村一帶，塌岸寬達1000 m～1500 m之間；合陽段太里至新興工程之間的新民灘灘地全線坍塌后退，最寬處后退達2000多米，多年未靠流的新興工程于2009年開始靠流。自三門峽水庫建成以來，渭河下游泥沙淤積已達到12.75億m3，下游河道比降由建庫前的1/5000減緩至近1/10000，溯源淤積已延伸至咸陽。潼關入黃口至西安草灘約200 km河道河床高程抬升了1 m～5 m，渭河下游堤防臨背差達3 m～4.5 m，主槽行洪能力由建庫前的5000 m3/s降至現在的2000 m3/s～3000 m3/s，排洪能力不斷下降，同流量水位大幅抬升。隨著渭河干流河床的淤高，受渭河洪水頂托倒灌，南岸12條南山支流中、下游河段已成為地上懸河，臨背差2 m～4 m，南山支流防洪標準降低。許多存在防洪安全隱患的河段未納入治理范圍，農村段、山洪溝治理滯后，中小流域洪澇災害仍時有發生。

（4）協同治理制度體系不完善，與治理體系和治理能力差距大。

協同治理制度體系是包括開發、利用、配置、節約、保護和管理等全方位、全過程的制度，及其制度間的相互制約機制。目前陜西省已全面落實河（湖）長制工作，建立省市縣鄉村五級河湖長體系，細化落實河湖管護責任和措施，但河湖長工作體制和機制仍需完善，河湖管護的責任體系、施策體系、推進體系、評價體系還不夠健全，部門協同、社會參與推進河湖管理、治理、保護工作的良性態勢尚未形成。

3 生態保護和高質量發展總體思路

牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期治水方針，圍繞“水利工程補短板，水利行業強監管”總基調，遵循陜西省黃河流域地理條件、自然資源稟賦條件及河流特性，以黃河、渭河、涇河、北洛河、窟野河、禿尾河、無定河、延河、清澗河和南洛河10條主要河流為骨架（見圖1），結合區域生態文明建設和經濟社會發展要求，以打造各區域相互依存、相互促進的山水林田湖草生命共同體，提升區域生態環境質量為出發點和落腳點，以生態環境保護與修復、完善防洪減災體系、水資源管理利用、創新河湖管理體制機制為抓手，深化“八項水務”著力點，干好“三個十重點工程”“四個行動”“五個傳承保護”，形成“一域、兩區、十廊”空間骨架格局，以支流水系為經絡，建設陜西省黃河流域“水災害可控、水生態健康、水資源優質、水環境宜居、文化自信多彩”美麗河湖，構筑陜西黃河流域綠色生態網絡。

圖1 陜西省黃河流域河流分布圖

八項水務：以河湖工程、基礎設施、聯合調度為重點防御水災害；以國家層面、堤防骨干、提標達效為主體干好水工程；以城鄉供水、灌區節水、運行管護為關鍵完善水設施；以優化配置、制度落實、嚴格考核為抓手管控水資源；以秦嶺山水、主要流域、留水載體為依托修復水生態；以河長湖長、改革試點、量化賦權為契機深化水改革；以自身硬、再深化、依法紀為標志強化水管理。

“三個十”重點工程：分別為“十大保護提標工程”“十條生態長廊建設工程”和“十大快速推進工程”。

十大保護提標工程：河湖管理范圍與保護范圍劃定工作、渭河流域水土保持綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、三北防護林工程、黃土高原溝壑區“固溝保塬”（侵蝕溝）綜合治理工程、紅堿淖重點區域水生態修復與治理工程、石頭河黑河輞川河潼河重點段水生態修復與治理工程、皂河滈河潏河水生態修復治理工程、生態恢復八水繞長安建設工程和重點區域農村水系整治工程。

十條生態長廊建設工程：持續推進渭河生態區建設工程和涇河、延河、無定河綜合治理，啟動黃河小北干流、北洛河、窟野河、禿尾河、清澗河和南洛河綜合治理工程，以重要河流治理帶動流域治理，建設三縱七橫十條重要河流生態廊道。

十大快速推進工程：引漢濟渭工程、涇河東莊水庫工程、黃河古賢水庫工程、延安黃河引水工程、黃河東線馬鎮引水工程、延河龍安水庫工程、無定河蔣家窯則水庫工程、陜甘寧革命老區供水工程、白龍江引水工程和關中西部重點水源聯網工程。

四個行動：河湖“清四亂”專項行動、“倒垃圾排污水采砂石設障礙”專項整治行動、全社會節水行動和水污染防治行動。

五個保護傳承：保護物質文化遺產和非物質文化遺產、傳承弘揚歷史文化、紅色文化、現代文化。

4 生態保護和高質量發展措施

4.1 堅持系統治理，加強生態環境保護和修復，構建健康水生態系統

堅持節約與保護優先、自然恢復與治理修復相結合的方法，統籌水源涵養保護、水土保持、受損河湖修復治理工作，促進河湖生態系統健康。一是加強水土保持生態建設，陜北地區以保護土壤、增加植被覆蓋、蓄水保水、攔沙減沙為基礎功能，以水土保持為重點，以抓好淤地壩建設工程為核心，進一步提高生態環境承載力，水源涵養能力，減少入黃泥沙；關中地區，以蓄水保水、農田防護、生態和人居環境維護為基礎功能，以增強農業生產能力為重點，以關中水系恢復水土保持生態建設工程為核心，維護渭河健康安瀾。二是推進流域系統治理，依法劃定河湖管理和保護范圍，嚴格河湖生態空間管控，推動河湖修養生息；綜合運用岸線管控、“倒垃圾、排污水、采砂石、設障礙”專項整治、防洪保安、清淤疏浚、灘面整治、生物控制、自然修復、截污治污等措施，持續推進黃河、渭河、涇河、北洛河、窟野河、禿尾河、無定河、延河、清澗河和南洛河等重要河流綜合治理，推進生態敏感區、生態脆弱區、重要生境和生態功能受損河段生態修復；落實鄉村振興戰略決策部署，以水系保護治理與鄉村振興基礎設施建設為載體，以縣為單元，積極推進重點地區農村水系綜合整治，強化水系綜合治理與美麗鄉村建設配套推進、同步實施，水、灘、岸、坡共治，改善農村環境。

4.2 補齊防洪工程短板，完善水旱災害防御體系，保障河流長久安瀾

圍繞“水利工程補短板，水利行業強監管”總基調，完善流域水旱災害防御體系，加強河流防洪薄弱環節建設，協同做好水庫和水工程防洪調度，全面提升流域水旱災害防御能力。一是加快東莊水庫、龍安水庫等骨干工程建設，持續推進黃河小北干流、渭河下游河勢控制工程，繼續實施涇河、伊洛河、延河、窟野河、無定河、千河、清澗河等重要支流治理，完善二華夾槽蓄滯洪區、南山支流防倒灌工程、延安延河分洪工程等重點區域、重要城市超標準洪水防御體系。二是按照“補短板、高質量、消隱患”要求，開展中小河流治理、山洪災害防治、重點澇區排澇、城市防洪排澇整治、抗旱供水能力、水庫、水閘提升加固等方面的“補短板”建設。三是及時開展河湖和水工程防洪調度方案修訂完善，優化聯合調度措施，嚴格執行汛期控制運用計劃，嚴禁超汛限水位運行，充分發揮好水工程體系防災整體作用。

4.3 堅持節水優先、空間均衡，嚴格水資源管理，提升優質水資源保障

把節水作為緩解我省黃河流域水資源供需矛盾的重要舉措，嚴格落實水資源剛性約束，在充分節水的前提下，適度開發利用新水源，推動各領域、各行業提高用水效率，使經濟社會發展與水資源、生態環境格局相匹配。一是把河湖生態流量作為水資源保護的基礎性工作，在合理確定生態用水的前提下，強化水資源統一管理，以新的水沙變化和氣候變化情況下水的自然循環和社會經濟發展帶來的生活、生產用水結構調整情況下水的社會循環為基礎，核定流域區域水資源總量、可用水量，明確區域用水總量控制指標、河湖流域水量分配指標，完善河流重要斷面、重點取水口、地下水超采區全天候的實時動態水資源監測體系，落實最嚴格水資源管理制度。二是把灌區節水作為國家節水行動優先之地，開展農業高效節水灌溉、現代化灌區建設、主要灌區干支渠提升改造，穩步提升農業灌溉水利用系數；深入開展技術改造和非常規水資源利用，鼓勵產業園區節水型企業創建，提高工業用水效率；加快老舊城鎮供水管網更新改造，二次供水設施改造，降低公共供水管網漏損。三是探索建立水權交換平臺，促進流域、區域、行業間水資源優化配置，引導水資源向高效益、高效率方向轉移，實現農業節水支持工業發展、工業發展反哺農業的工作閉環和良性循環。四是快速推進引漢濟渭、東莊水庫、榆林黃河東線馬鎮引水等重點跨流域引調水工程，持續推進江河湖庫水系聯通聯控聯調，加快形成漢江北上、渭水東流、黃河西進的水資源均衡配置網絡構架。

4.4 創新河湖管理體制機制，形成強大工作合力，營造宜居水環境

以河長制湖長制為抓手，通過部門、流域和區域的聯防聯控、共保共治，深化河流水生態空間布局管控，努力實現安全流暢、生態健康、人文彰顯、管護高效、人水和諧的美麗河湖，造福人民。一是強化河湖屬地黨政領導保護管理責任，建立黨政負責、水利牽頭、部門聯動、社會參與的工作機制，壓實責任，以河長制推動“河長治”。二是充分發揮河長制統籌協調作用，統籌治水職責，整合各行業、各部門零散資源，鼓勵引導社會資本參與水利工程建設營運，系統治理、綜合治理，形成河湖管理保護強大工作合力，變“九龍管水”為“合力治水”。三是加強已成工程設施管護，創新管護模式，推進管養分離，明確管護主體責任，落實維修養護經費和科學技術措施制定，確保現有工程良性運行、長久發揮效益。四是以流域為單元、以河流水系為經絡、以水利工程為節點，依托河（湖）長制管理信息化平臺，匯聚水利大數據、開發應用大系統，建立網絡大安全，以智慧水利全面支撐水行政監管和綜合決策智能化。

4.5 堅持文化自信，保護傳承弘揚陜西黃河文化，推進文化—生態—經濟一體化發展

圍繞陜西歷史悠久、資源豐富、體量龐大的黃河文化，講好守護根脈、傳承文明的歷史故事，理想如熾、信念如鐵的革命故事，革故鼎新、開放共贏的發展故事，展示陜西黃河文化魅力，突出陜西黃河文化在整個黃河文化中的地位和作用，奏響新時代“黃河大合唱”。一是樹立系統保護理念，加強現有文化遺產保護，搶救珍貴非物質文化遺產。強化延安等革命文化遺址、石峁、漢長城、唐大明宮、統萬城遺址等物質文化遺產，把大遺址保護和城市化進程、新農村建設有機結合，積極引導遺址區群眾調整產業結構，促進大遺址保護與當地經濟社會協調發展；提升秦腔、安塞腰鼓、壺口斗鼓、華陰老腔等非物質文化遺產保護水平；推進地市文化生態保護實驗區、非物質文化遺產博物館或展示中心建設。二是深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，延續歷史文脈。立足富集的陜西黃河流域文化，以塑造區域文化產業、文化企業品牌、文化產品品牌為重點，實施精品文化工程，強化黃帝陵、兵馬俑、延安寶塔、秦嶺、華山、涇陽大地原點等中華文明、中國革命、中華地理的精神標識和自然標識功能；加強歷史題材、現實題材文藝創作，打造“互聯網+文化遺產”打動人心的融合型文化產品，增強文化產品的文化意蘊、互動體驗和深度吸引力，推進文化傳承創新發展。三是強化文化傳承、生態保護、旅游開發融合發展。堅持文化建設是靈魂，生態文明建設是基礎，經濟建設是根本，將文化建設、生態建設和旅游開發深度融合，通過生態建設展示文化、旅游開發傳播傳承文化，以文化內涵生態、促進旅游發展，構建文化—生態—經濟一體化共有精神家園，支撐區域經濟轉型發展。

5 結語

水是生命之源、生產之要、生態之基。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境不可分割的保障系統。黨的十九大報告中多處涉及水利工作，并把水利放在基礎設施網絡建設的首要位置和生態文明建設的突出位置，作出重要部署，提出更高要求。貫徹落實習總書記黃河流域生態環境保護和高質量發展戰略思想，把水利作為基礎設施建設的優先領域，聚焦黃河流域陜西段水生態修復與保護，深化“八項水務”著力點，構建黃河流域陜西段綠色生態網絡，促進經濟社會發展與水資源水生態水環境承載能力相協調，以統籌可控安瀾河流夯實經濟社會發展基礎，以良好自然健康水生態落實鄉村振興、造福人民，創建規范協調宜居水環境促進區域城鄉融合發展，引導生態脆弱地區農業人口向城鎮轉移，以節約高效優質水資源促進經濟社會高質量、可持續發展，以文化—生態—旅游深度融合，保護傳承弘揚黃河文化，促進區域經濟轉型發展，助力關中地區協同創新以西安國家中心城市建設引領關中城市群發展，陜北轉型持續深度參與呼包鄂榆城市群建設，為陜西追趕超越提供堅實基礎和支撐保障。