疫情后首份政府工作報告：從“保6”到“六保”

徐天

5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂開幕。圖/新華

受新冠肺炎疫情影響，通常在3月初例行召開的全國兩會，延期到5月下旬。

非常之年，兩會備受關注。在巨大的不確定下，如何確定全年的經濟社會發展目標任務？常態化疫情防控下，如何找準宏觀政策的著力點和保證政策效果？在半年多的時間里如何實現脫貧攻堅、全面建成小康社會目標？所有的關注聚焦到了今年的這份政府工作報告上。

5月22日上午9時，十三屆全國人大三次會議在人民大會堂開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。上述問題一一有了答案。

學界探討已久的今年是否設立GDP目標問題，得到了回應——今年將不設GDP增速目標。自改革開放以來，政府工作報告不設GDP預期目標，此前僅有三次，十分罕見。

這份10400字、僅有往年一半篇幅的政府工作報告，是改革開放40年來最簡短的一份政府工作報告，它用了少于過往的篇幅總結已有成績，大量的篇幅用于闡述面臨新形勢要采取的新措施。政府工作報告起草組組長、國務院研究室主任黃守宏總結：以往政府工作報告要包括經濟社會各方面工作，但今年只突出重點工作。

報告雖短，但在報告中，“民生”出現了21次，“就業”出現了39次，大大超出2019年的10次和25次。“今年要優先穩就業保民生”，被放在了突出的位置。

跳出年度目標的目標

從去年底開始，學界圍繞中國經濟是否需要“保6”引發熱烈探討。中國社會科學院學部委員余永定主張，經濟增速已經滑至6%，該采取刺激政策穩增長。野村證券中國首席經濟學家陸挺則認為保6既無必要，也保不住。全國政協經濟委員會副主任劉世錦則拋出新的話題：用刺激性辦法保6，還是用改革的辦法穩5？

但新冠肺炎疫情的蔓延，迅速改變了學術爭論的基本面。4月中旬，國家統計局公布了2020年一季度國民經濟運行數據，一季度GDP同比下降6.8%，這是1992年以來首次單季度負增長。全球經濟衰退也成定局，國際貨幣基金組織（IMF）在4月發布預測，認為今年全球經濟將萎縮3%，發達經濟體下降6.1%，美國下降5.9%，歐元區下降7.5%。疫情對世界經濟的沖擊已遠遠超過2008年國際金融危機引發的經濟下滑。

這種情況下，包括GDP增速在內的許多指標，和過往已不具有可比性。今年是否應設立GDP增速目標？成為過去一個月中學界討論最多的熱點話題。

多數學者提議，既然難以科學設定目標，不如不提具體目標。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，不設立GDP增速目標體現了適度靈活原則。尤其是目前已至5月，一年已近半，再設立年度目標，難度很大，而且實際意義不是很大。

全國政協常委、經濟委員會委員李稻葵則提出，中國應為未來兩到三年的GDP增長設定一個總體目標，而非設定年度目標，即通過兩到三年的努力，使中國GDP增長率恢復到6%左右。

新出爐的政府工作報告最終沒有提出全年經濟增速的具體目標，報告指出，“主要因為全球疫情和經貿形勢不確定性很大，我國發展面臨一些難以預料的影響因素。”

中國人民大學副校長、長江學者特聘教授劉元春指出，此前不設經濟目標的年份分別是2000年、2001年和2002年。這三年十分特殊，尤其是前兩年，受亞洲金融危機影響，中國一直在進行結構調整，經濟環境比較嚴峻，面臨著許多不確定性。

與當初的情形相似的是，今年不設GDP增速目標，同樣因為當前的高度不確定性，劉元春總結為“超級不確定性”：一方面，人類應對這場疫情還存在著嚴重的不確定性，疫情未來是否會出現第二輪甚至第三輪的暴發，將直接影響到各國經濟增長的基本環境;另一方面，各個國家應對疫情時所采取的舉措，也面臨著很多來自政治、經濟、社會的壓力和不確定性。

2000～2019年中國GDP增速

資訊來源：公開資料整理。制圖/韓春燕

“在當前的情況下，GDP增速目標很難對中國經濟所面臨的問題和風險有充分的覆蓋，也很難對當前中國經濟的質量和結構進行充分體現。簡單的GDP目標設定很容易使中國陷入唯GDP中，而忽略了目前所面臨的主要矛盾、核心風險。”劉元春表示。

“如果有一個數字杠杠橫在那里，許多地方就難免會在數字上搞層層算賬、層層加碼，甚至弄虛作假形成新的形式主義。” 中央黨校（國家行政學院）研究員胡敏撰文指出。

事實上，政府工作報告在GDP增速之外，提出了一系列必須保證的目標。比如，“保居民就業”提出城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右;“保基本民生”提出，居民消費價格漲幅3.5%左右，居民收入增長與經濟增長基本同步，現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。

“這些目標是當前經濟發展中最在意、最看重，作為底線加以追求的目標，在不確定性當中有確定性，體現了宏觀經濟政策取向。”全國政協委員、中國社科院副院長高培勇在接受媒體采訪時如此解讀。

還有學者提出，從其他具體目標可以反推GDP的“隱含目標”。劉元春告訴《中國新聞周刊》，若要完成政府工作報告中提出“保居民就業”相關目標，根據他們團隊的測算，全年GDP增速不應低于4%。中泰證券首席經濟學家李迅雷也撰文認為，“政府工作報告明確把財政赤字率提高到3.6%以上，根據財政赤字率反推的名義增速約為5.4%，按照GDP平減指數在1%～2%之間，那么實際增速也是在3%～4%。”

張立群指出，國家不設GDP增速目標，實際上給了地方更大的自主作為空間。《中國新聞周刊》 梳理發現，事實上，各地在政府工作報告中仍然對GDP增速提出了目標要求。

有些地方表述較為寬泛。例如四川、云南，都在省級政府工作報告提出，GDP增速要高于全國平均水平。四川提出，要比全國高2%左右。廣西南寧市則提出，今年GDP增速要比全自治區高0.5%。

有些地方仍然提出了具體的數字要求，且增速不低，但相較2019年實際增速做了些許下調。比如杭州市、濟南市均將目標設置為6.5%左右，兩座城市在2019年的GDP增速分別是6.8%、7%。

也有城市將2020年的GDP增速目標進一步提升。比如，西安市將GDP增速目標設置為7.5%左右，太原市設置為7%左右，呼和浩特市設置為6%左右，在2019年的增速基礎上均提升了0.5%。

“六保”是底線管理

早在4月17日，中央政治局會議就為今后一段時間內的經濟工作定下調子，中央在“六穩”之外，首次提出“六保”，即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。

“六保”是疫情背景下穩住經濟基本盤的新提法。國務院常務會議亦明確指出，要把做好“六保”作為“六穩”工作的著力點。

從“穩”到“保”，不難看出當前的經濟環境變化。劉元春指出，“六保”實際上是底線管理的產物，這也是當前應對疫情沖擊的最佳應對舉措，保證中國經濟的平穩運轉，保證中國經濟的基本盤，兼顧高質量發展。

無論“六保”還是“六穩”，占首位的都是就業問題。在今年的政府工作報告中，就業同樣占據了極其重要的位置，被提及39次：“今年要優先穩就業保民生”，“千方百計穩定和擴大就業”。

在劉元春看來，歷史上的全球公共衛生危機，一般都會引發經濟危機和社會動蕩。因此，要阻斷這一進程，核心就是保就業、保民生、保市場主體，“只要就業基本穩定、民生基本穩定、經濟主體基本穩定，社會基本盤就可以基本穩定，也就可以阻斷這種危機帶來的前所未有的挑戰和風險。”

“越是遇到困難挑戰，越要切實保障基本民生。” 全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任王一鳴認為，保就業、保民生，也是實施擴大內需戰略的內在要求，“保就業、保民生，才能把疫情中被抑制的消費需求釋放出來，增強消費對經濟發展的基礎性作用。”

根據政府工作報告提出的目標，今年城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右。張立群認為，新增就業900萬人，是在充分考慮各種困難和不確定之后，為“六保”設置的底線。劉元春也指出，經過測算，若要完成這一目標，今年的年度GDP增速不應低于4%，否則就業會難以穩住。

如何保住就業？保住就業的前提是保市場主體。因為疫情，許多企業出現經營困難，就業崗位發生了變化。此前，我國各部門已出臺八個方面90項措施，聚焦在減稅、降費、加大金融支持等領域，幫助企業解決困難、渡過難關，穩定就業崗位。

但對地方政府來說，財政收入的降低已使部分地區面臨困境。今年前四個月，全國一般公共預算收入增幅為-14.5%，部分地方已經出現了保基本民生、保工資、保運轉的“三保”困難情況。中國財政科學研究院院長劉尚希在接受媒體采訪時表示，市縣財政受疫情沖擊很大，不少市縣財政收入的降幅達到了50%。

“隨著經濟下行壓力持續加大，大規模減稅降費深入實施，加之新冠肺炎疫情影響，地方財政收入增幅明顯放緩，中西部地區的一些地方財政甚至出現負增長情況。”全國人大代表、貴陽市市長陳晏告訴《中國新聞周刊》，受多方面因素制約影響，地方經濟發展持續走低，財政增收矛盾突出，尤其是欠發達地區短期內財政資金緊張，財政平衡困難。

相比貴陽這樣的省會城市，一些基層市縣，“缺錢”的困境更為急迫。對此，政府工作報告在今年的財政政策部署方面，給予地方較大力度的支持。重點包括：今年的赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。上述2萬億元將全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

“財政、貨幣、就業三大宏觀政策的落腳點都是為民指向……這是特殊時期的特殊舉措，也為市場所預期。” 中央黨校（國家行政學院）研究員胡敏認為。

劉元春對《中國新聞周刊》分析，這組數據是一攬子宏觀政策的核心，也是“六保”的基準線，“2萬億元直接向地方轉移支付，意味著中央財政支出的收縮以及保基層運轉，這是中央和地方的財權在這一特殊時期的調整。”

作為地方主政者，貴陽市市長陳晏建議，中央統籌考慮地方政府自主需求，有力調動地方政府積極性，“建議在新增地方政府債券分配時，給予省會城市一定的自行支配額度，緩解地方政府建設資金不足，幫助地方政府渡過難關，為下一步持續健康發展打好基礎。”

針對地方的發債需求，政府工作報告提出，今年地方政府專項債規模為3.75萬億元，較去年增加了1.6萬億元，主要投向“兩新一重”，即新基建、新型城鎮化和重大工程建設。這些資金均可以支持地方補短板、惠民生、促消費、擴內需。

目標之年能實現嗎？

2020年是特殊的一年，按照原定目標，今年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，也是脫貧攻堅決勝之年。疫情之下，目標是否還能實現？政府工作報告對此給出明確答案，“確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會”。

兩者可以說存在一定的因果關系，脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務。國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富曾表示，消除絕對貧困是中國2020年全面建成小康社會的底線目標。