黨和國家機構(gòu)改革后的政府領(lǐng)導小組研究

代思哲

摘要：黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和隨后中共中央印發(fā)的

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，掀起了新一輪黨和國家機構(gòu)改革的熱潮。黨和國家機構(gòu)改革后的政府領(lǐng)導小組， 在組建程序、組成主體、結(jié)構(gòu)特征、功能定位、運行機制與程序、實施范圍等方面與黨的領(lǐng)導小組存在定位差異與 職能分野，其全新定位是政府領(lǐng)導小組制度主要功能導向為“三主一輔”的彈性治理機制，即將政府領(lǐng)導小組 界定為常設(shè)性議事協(xié)調(diào)與行政執(zhí)行機制、階段性重大政策與任務攻堅機制、臨時性公共危機應急處理機制和行 政系統(tǒng)內(nèi)的備用與輔助機制，服務于未來彈性化與服務型政府的建立，有助于為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代 化進程提供治理經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：黨和國家機構(gòu)改革;政府領(lǐng)導小組;彈性治理機制

中圖分類號：D630.1? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：CN61-1487-（2020）07-0026-03

一、研究背景和價值

（一）研究背景

2018 年 2 月 28 日，黨的十九屆三中全會通過了《中 共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》），隨后于 3 月 21 日，中共中央印發(fā)了《深化黨和 國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。《決定》[1] 強調(diào)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（即黨的領(lǐng)導小組與委員 會）要在中央政治局及其常委會領(lǐng)導下開展工作，其主 要職能是負責重大工作的“頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié) 調(diào)、整體推進”，而其他方面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（即各級政 府領(lǐng)導小組），要同黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)相銜接，保 證黨中央的令行禁止和工作高效。

《決定》首次明晰區(qū)分黨和政府兩類領(lǐng)導小組黨的 定位差異與職能分野。其中，黨的領(lǐng)導小組（委員會） 被界定為“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”，相應的《改革方 案》[2]??是將四個領(lǐng)導小組全面上升為委員會，相比以往 更加強調(diào)其在重大領(lǐng)域的頂層設(shè)計職能、整體推進能力 與督促落實效果，并明確說明黨的領(lǐng)導小組在中央政治 局及其常委會領(lǐng)導下具體開展工作，決策意味明顯。而 政府領(lǐng)導小組則被區(qū)別定義為“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”，其職能 定位更清晰地指向為黨中央的意志貫徹與具體政策方案 的實施，在運行方式上，強調(diào)與黨的領(lǐng)導小組（委員會） 的制度銜接和與現(xiàn)有部門與制度框架的整合優(yōu)化。自此， 領(lǐng)導小組制度被正式列入黨和國家的重要機構(gòu)設(shè)置，并 在黨政職能上予以區(qū)別劃分，這也成為本文研究的政治 基礎(chǔ)。

（二）研究價值

各類領(lǐng)導小組在黨的領(lǐng)導與政府治理過程中高質(zhì)組建、高頻出現(xiàn)、高效使用，對黨的決策與領(lǐng)導、政府協(xié)調(diào)與執(zhí)行的效能發(fā)揮影響巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017 年 10月十八大召開至 2018 年 2 月十九屆三中全會通過黨和 國家機構(gòu)改革決定之間的逾五年時間里，出現(xiàn)在各類報 道中的中央領(lǐng)導小組超過 6 大門類 22 個①。而在政府層 面，十八大以來僅國務院公開文件中關(guān)于成立或調(diào)整各 類政府領(lǐng)導小組的通知公文就有十八份②，新成立政府 領(lǐng)導小組則有 4 個，包括第四次全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導小組、 國家科技領(lǐng)導小組、國務院就業(yè)工作領(lǐng)導小組等。然而 在現(xiàn)有的研究中，存在主要局限如下：一是黨的領(lǐng)導小組 研究較充分，但政府領(lǐng)導小組研究幾近空白，二者區(qū)別鮮 談;二是多以“條塊化”視角對應研究某一機構(gòu)或制度， 缺乏在彈性治理 [3-4]??視角下對于政府領(lǐng)導小組的深層次 探析;三是西方學者的相關(guān)研究具有鮮明的政治導向偏 差與理論預設(shè)局限，以威權(quán)主義理論、人格化權(quán)力理論與 等級化結(jié)構(gòu)色彩等先期預設(shè)進行主觀性研究。因此，規(guī) 范界定政府領(lǐng)導小組、比較其與黨的領(lǐng)導小組的差異、在 十九屆三中全會后掀起的新一輪國際機構(gòu)改革中重新定 位政府領(lǐng)導小組就顯得十分迫切而必要。

二、政府領(lǐng)導小組與黨的領(lǐng)導小組區(qū)別

（一）概念界定

政府領(lǐng)導小組是由國務院及各級政府發(fā)文成立的， 由該小組目標職能領(lǐng)域契合度最高的政府下屬部門牽頭 統(tǒng)籌組建的和其他相關(guān)行政部門參與組成，由相關(guān)行政 部門負責人員作為實際主要參與主體，是為推進國家某 項長期性重大工作、執(zhí)行某項重要階段性任務或應對臨 時性公共危機等為目的而設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

政府領(lǐng)導小組一般由組長、副組長、成員、辦公室及根據(jù)具體情況靈活下設(shè)的各類協(xié)調(diào)小組、專題工作小組與職能保障小組等組成。其官方名稱一般為“國務院某 某工作領(lǐng)導小組”或“國務院某某領(lǐng)導小組”[5]。如國 家科技領(lǐng)導小組、第四次全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導小組、國務院 推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組、國 務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組、陜西省就業(yè)工作領(lǐng)導小組等。 而概念外延層面，行政體系內(nèi)部各協(xié)調(diào)小組、工作小組、 指導小組以及辦公室、委員會、指揮部等則可被納入廣義 的政府領(lǐng)導小組概念范疇。政府領(lǐng)導小組主要依靠行政 命令逐級貫徹，依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有組織架構(gòu)、規(guī)則程 序與人員經(jīng)費保障運行。

黨的領(lǐng)導小組是由黨中央及各級黨委發(fā)文成立的， 由該職能領(lǐng)域契合度最高的黨的下屬機構(gòu)牽頭統(tǒng)籌組 建、和其他相關(guān)中央黨群機關(guān)參與組成，由相關(guān)黨的機構(gòu) 負責人員作為實際主要參與主體，是為負責黨和國家重 大工作的“頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進” 而設(shè)置的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其功能為保障黨對一切工 作的領(lǐng)導，實現(xiàn)黨對國家與社會的全面領(lǐng)導。

黨的領(lǐng)導小組官方名稱一般為“中央某某工作領(lǐng)導 小組”或“中央某某領(lǐng)導小組”，如中央軍委深化國防和 軍隊改革領(lǐng)導小組、中央及各地“不忘初心、牢記使命” 主題教育領(lǐng)導小組。黨的領(lǐng)導小組主要依靠黨的紀律與 要求逐級貫徹，依靠黨內(nèi)系統(tǒng)中的各級黨組織、黨的專題 會議（如黨組學習會、組織生活會、民主生活會、“三會 一課”等）和專項活動（主題黨日、教育實踐等）等部 署落實。同時，在十九屆三中全會后黨和國家新的一輪 機構(gòu)改革與調(diào)整中，黨的 4 個領(lǐng)導小組上升為相應的委 員會則反映了黨的各領(lǐng)導小組大組化、制度化與整合化 的改革趨勢。

（二）二者區(qū)別

在組建程序上，政府領(lǐng)導小組一般由國務院辦公廳 和各省市政府辦公廳（室）發(fā)文成立，黨的領(lǐng)導小組則 由中央辦公廳和各級黨委辦公廳（室）發(fā)文成立。

在組建主體上，政府領(lǐng)導小組牽頭部門為行政體系 內(nèi)部部門，組成單位以行政部門與各級政府下屬機構(gòu)為 主，組成人員主要為各行政機構(gòu)的主要負責人;黨的領(lǐng)導 小組則由黨內(nèi)下屬機構(gòu)牽頭成立，組成單位以黨的下屬 機構(gòu)為主，組成人員多為各級黨組負責人和各級黨組織 負責人。

在結(jié)構(gòu)特征上，組長、副組長、辦公室是基本結(jié)構(gòu)，而 在特征性結(jié)構(gòu)上，政府領(lǐng)導小組會根據(jù)具體情況靈活下 設(shè)協(xié)調(diào)小組、專題工作小組與職能保障小組等。而黨的 領(lǐng)導小組則主要依靠現(xiàn)有黨的組織體系進行，并根據(jù)情 況設(shè)立指導組、派駐組與巡視組分別進行中央精神傳達、日常運行、參與落實過程監(jiān)督。此外，政府領(lǐng)導小組辦公室一般會在牽頭部門實際掛牌，工作人員為在編公務員 或事業(yè)單位人員，一般通過抽調(diào)、借調(diào)和兼職工作等臨時 集中。而黨的領(lǐng)導小組一般不掛牌，沒有實體運行機構(gòu)， 工作人員多由歸口管理對口部門在編公務員兼任。十九 屆三中全會后確立的多個委員會，則出現(xiàn)了實質(zhì)掛牌、工 作人員專任與機構(gòu)序列掛名等的新特征。

（四）功能定位

在功能定位上，政府領(lǐng)導小組以推進國家某項重大 工作、執(zhí)行某項重要任務或應對公共危機為主要導向，黨 的領(lǐng)導小組以實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導為主要功能并以負責黨 和國家重大工作的“頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整 體推進”為主要目的。

（五）運行機制與程序

在運行機制與程序上，政府領(lǐng)導小組主要依靠行政 命令逐級貫徹，依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有組織架構(gòu)、規(guī)則程 序與人員經(jīng)費保障運行，如公文制度、會議制度、重大事 項請示報告制度、協(xié)調(diào)聯(lián)系制度等。黨的領(lǐng)導小組主要 依靠黨的紀律與要求逐級貫徹，依靠黨內(nèi)系統(tǒng)中的各級 黨組織、黨的專題會議（如黨組學習會、組織生活會、“三 會一課”等）、專項活動（主題黨日、教育實踐等）和各 項制度（巡視制度、問責制度）等部署落實。

（六）實施范圍

在實施范圍上，政府領(lǐng)導小組主要負責行政管理、社 會管理與公共服務領(lǐng)域內(nèi)的基本事務，實施范圍僅為該 工作職能領(lǐng)域各級政府機構(gòu)及其事業(yè)單位，強調(diào)執(zhí)行和 服務功能。黨的領(lǐng)導小組主要負責對黨和國家重大工作 的領(lǐng)導與路線、方針、政策、意識形態(tài)等的把控，實施范圍 為黨的各級組織與社會群團組織，覆蓋完全，強調(diào)領(lǐng)導和 貫徹色彩。

三、黨和國家機構(gòu)改革后政府領(lǐng)導小組的全新定位

在十九屆三中全會召開后，隨著黨和國家新的一輪 機構(gòu)改革的推進，政府領(lǐng)導小組制度主要功能導向為“三 主一輔”的彈性治理機制，具體體現(xiàn)在：

（一）常設(shè)性議事協(xié)調(diào)與行政執(zhí)行機制

這是為維護黨的全面領(lǐng)導，貫徹黨中央精神，執(zhí)行黨 和國家的頂層設(shè)計，推進國家某項長期性重大工作而在 行政系統(tǒng)內(nèi)常設(shè)的議事協(xié)調(diào)與執(zhí)行機制。如國務院西部 地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組、國務院科技領(lǐng)導小組和國家應對氣 候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組。這一機制一般長期存 在，并可能上升為擁有固定編制與機構(gòu)的國家行政部門。

（二）階段性重大政策與任務攻堅機制

這是在某一階段，我國政府需要集中整合優(yōu)勢力量 與資源部署重大政策實施或階段性項目攻堅的工作機制，機制運行目的類似于企業(yè)的項目責任制，運行過程則帶有試點制的性質(zhì)，可在新領(lǐng)域與新工作開拓中運用。 未來這一定位將是我國政府領(lǐng)導小組制度的主要功能方 向。如第四次全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導小組、國務院國有企業(yè) 改革領(lǐng)導小組和全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣 商品工作領(lǐng)導小組等。這一機制在政策或任務結(jié)束后， 會視具體工作需要決定撤銷或轉(zhuǎn)為常設(shè)性機制，

（三）臨時性公共危機應急處理機制

該機制是在某一公共危機，如自然災害、國際挑戰(zhàn)與 群體性事件突發(fā)時，臨時抽調(diào)核心部門與業(yè)務骨干組建 的應急應激性危機應對機制。如青海玉樹地震災區(qū)工作 領(lǐng)導小組、天津港“8·12”事故現(xiàn)場處置指揮部、搶險救 援指揮部等。這一機制一般用完即撤、事畢即消。

（四）行政系統(tǒng)內(nèi)的備用與輔助機制

這一種應用嚴格意義上并不是本文所定義的政府領(lǐng) 導小組，多以“國務院工作組”命名，但其在基本結(jié)構(gòu)、 運行機制與功能意義上與上述政府領(lǐng)導小組定位中的 第三種類同，一般也用于對下級開展重要任務與工作的 現(xiàn)場指導與突發(fā)性事件公共危機或群體性事件的現(xiàn)場處 置。這種機制是一種常設(shè)機構(gòu)之外的彈性機制，一般不 用發(fā)文，通過會議決定成立，因此具有更快地響應速度及 更好地體制靈活性，常作為行政系統(tǒng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)與機制的 備用支撐和輔助機制。

以上“三主一輔”定位即反映出政府領(lǐng)導小組制度 主要功能導向，此外，在小組具體運作過程中通常還承載 著信息汲取與向上提送、政策咨詢與專業(yè)評估、共識凝聚 與力量集中、部門壁壘破除與利益平衡以及某種程度上 高層領(lǐng)導人個體意志的實現(xiàn) [6]。

四、結(jié)語

在我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中， 由于國際形勢變化、技術(shù)與治理手段更新和非傳統(tǒng)安全 問題日益凸顯等復雜治理因素疊加，我們就需要強力的 領(lǐng)導制度舉旗定向和彈性的行政體制實現(xiàn)治理效能。而 在充分發(fā)揮治理效能，追求國家治理能力最大化的維度 上，彈性的政府領(lǐng)導小組制度就很好地平衡運動式治理 的集中性、快速性與應急性和結(jié)構(gòu)化治理的穩(wěn)定性、長期 性與系統(tǒng)性，更好地中和治理效能提升與國家結(jié)構(gòu)精簡 的內(nèi)生性矛盾。在更長遠的行政改革意義上，政府領(lǐng)導 小組制度以臨時性結(jié)構(gòu)特征和彈性化治理方式，能夠更 迅速地推進以回應社會關(guān)切和實現(xiàn)政治目標為導向的政 府再造過程，在不觸及原有體系的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)前提下，創(chuàng)新性推動程序與流程再造，為我國政府的參與性、市場化與服務型改革承擔制度試點功能。同時，在政府面對未來 新興治理挑戰(zhàn)，需要根據(jù)新技術(shù)與新情況拓展行政職能 邊界、進行政策博弈與制度創(chuàng)設(shè)實驗時，政府領(lǐng)導小組制 度亦可作為先行的過渡性制度與成長性機制，為新制度 的成熟建立進行先期實驗，以服務于國家治理體系與治 理能力現(xiàn)代化建設(shè)。