政府購買社會救助服務第三方評估的模式與機制

史碧波 李明楠

摘要：作為一種外部制衡機制，第三方評估在政府購買社會救助服務的考核與優(yōu)化中具有重要作用。當前 政府購買社會救助服務第三方評估的模式大致分為政府組建模式、招標委托模式以及獨立評估模式。三種評估 模式的運行機制和主要特點存在差異，也各有適用范圍，需要依據(jù)適用情境選擇評估模式。優(yōu)化政府購買社會 救助服務第三方評估，可以通過賦權救助對象、提高救助對象的參與水平及強化評估倫理 ， 提高第三方評估的專 業(yè)性與權威性。

關鍵詞：政府購買服務;社會救助;第三方評估

中圖分類號：D632.1? ??文獻標識碼：A? ? ?文章編號：CN61-1487-（2020）07-0032-03

社會救助制度是我國社會保障制度重要的子系統(tǒng)，是我國社會保障體系中的最后一道防線，同時也是我國 反貧困的一項重要舉措 [1]。我國的社會救助體系經過幾 十年的建設發(fā)展，取得的成績無容置疑，解決了相當一部 分貧困人員的基本生活問題。但是，社會救助制度在實 施的過程中也面臨著一些困難 [2]，在這種情況下，政府通 過向社會力量購買社會救助服務的方式，將部分政府的 職能交給社會力量來承擔，以此來創(chuàng)新政府治理的方式， 實現(xiàn)了社會救助資源的有效使用，但當政府將部分職能 轉移給社會力量的時候，公眾又產生了諸多的擔憂，這些 承接政府職能的社會組織是否有能力提供優(yōu)質的服務？ 是否能夠很好地履行政府轉移的職能 [3]??？面對種種疑 問，第三方評估因其專業(yè)性、中立性等成為規(guī)避政府購買 社會救助服務風險、提升政府購買社會救助服務質量的 重要機制而得到廣泛重視。筆者通過走訪調查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn) 有的實踐中，政府購買社會救助服務的第三方評估模式 主要有三種：政府組建模式、招標委托模式和獨立評估模 式。本文旨在探討這三種政府購買社會救助服務的第三 方評估模式，梳理它們的運行機制，分析它們的特點及存 在的缺陷。

一、政府購買社會救助服務第三方評估的三種模式

（一）結果導向的政府組建模式

政府購買救助服務第三方評估的“政府組建模式” 其內涵主要是：社會救助服務的購買者——政府及其所 屬部門自行組建專家?guī)欤闪⒃u估專家小組，在購買服務 項目實施中、實施后以第三方的形式展開評估，做出評估 結論。政府組建模式的第三方評估，包括三個環(huán)節(jié)，每個 環(huán)節(jié)包含有特定的實施機制。

第一個環(huán)節(jié)，評估小組組建。政府部門依據(jù)評估需求，確定如下幾方面問題：確定評估小組由幾個人組成、小組成員的人員角色定位如何;依據(jù)評估角色定位建立 專家?guī)欤⑦m時從專家?guī)熘羞x擇評估小組成員，組建評估 小組。從第三方評估實踐看，在這一環(huán)節(jié)中，起主導作用 的機制是“行政命令”，由于政府部門與評估小組的成員 并未簽訂“合約”，因此需要在這一新增“契約約束機制” 中明確雙方的職責及法律責任，使評估過程符合公益性、 科學性等要求。自 2015 年起，安徽省蕪湖市民政局社會 救助管理中心為了提高流浪乞討人員的救助效率和救助 質量，決定向社會組織購買相關服務。待協(xié)議期滿之后， 由蕪湖市民政局組建評估小組對項目進行評估，該評估 小組由 5 人組成，包括高校專家、市民政局負責社會救助 工作的人員、會計師、市社會組織管理局負責人和社會組 織代表。

第二環(huán)節(jié)，具體實施評估。待評估小組成立以后，評 估小組依據(jù)項目承擔者提供的材料以及報告，依據(jù)指標 體系和項目特點獨立開展評估。在這一過程中，起主導 作用的是結果（事后）監(jiān)督機制，缺乏過程性（事中） 的參與，從而導致項目承擔者在項目管理、資金使用、服 務遞送等方面掌握優(yōu)勢信息，評估小組處于嚴重的信息 不對稱狀態(tài)，客觀上減弱了評估小組的評估能力。因此， 在這一環(huán)節(jié)需要增加過程（事中）監(jiān)管機制，兼顧過程（事 中）評估和結果（事后）評估。

第三環(huán)節(jié)，評估結果反饋。評估結果反饋既面向作 為購買者的政府部門，也面向作為實施者的社會組織。 但在實踐中這一過程沒有明確的主導機制，因此，需要新 增整改與結果的運用機制。整改機制是為了完善購買服 務的機制與過程，提升社會組織的項目管理和服務供給 能力;結果運用機制是為了提升第三方評估的權威性，使評估結果影響到下一個服務購買周期。

由于政府組建模式中的評估小組是臨時組建的，不 是正式的組織，不具備進行長期評估的條件，因此該模式 大多是結果導向型的評估。

（二）競爭有序的招標委托模式

招標委托模式指的是社會救助管理部門為了提供服 務購買項目效率和效果，按照公開招標程序，邀請具備相 關資質的社會力量來對購買項目進行評估。可見，在招 標委托模式中，政府部門不僅購買社會救助服務，而且購 買第三方評估服務。

首先，公開招標是招標委托模式的基本機制。招標 委托模式的運行機制主要分為項目招標和實施評估兩大 部分。根據(jù)購買的社會服務項目的實施情況，識別出政 府方面對于第三方評估的需求，政府便會擬定招標公告， 公告發(fā)布后，有意向投標的社會組織和專業(yè)評估機構會 準備相關的資料文件，通過政府部門的審核，在確定的時 間內進行投標，通過競爭性談判等方式，最終確定中標的 機構，并在網(wǎng)上進行公示。在確定了評估機構之后，評估 機構便會根據(jù)招標文件的要求，結合待評估項目的實際 情況，制定出一套評估體系，進行第三方評估的實施。中 標機構完成評估之后，要出具一份詳細且正規(guī)的評估報 告反饋給政府部門。比如，面對貧困失能老人的養(yǎng)老問 題，安徽省亳州市民政局在購買托養(yǎng)服務的同時，也購買 了第三方評估的項目，通過招標、委托的方式，選擇具有 資質并且符合條件的某社會工作評估機構，承擔該項目 的績效評估工作。該評估機構從服務過程、服務內容、服 務水平、服務效率以及供養(yǎng)對象反饋等多角度、多維度， 對集中托養(yǎng)工作進行評估。

其次，市場競爭是招標委托模式的內在機制。在招 標委托過程中，起關鍵作用的是市場競爭機制——通過 競爭可以選擇質量更高的第三方評估機構，為高質量的 評估奠定載體基礎;通過競爭可以實現(xiàn)不同投標者之間 的相互監(jiān)督，以保證中標者誠實守信、按約履責;通過競 爭可以降低服務購買的成本，盡可能地降低第三方評估 的成本。這意味著，只有確保實現(xiàn)充分競爭，才能實現(xiàn)招 標委托機制的優(yōu)勢;而這也需要提高第三方評估機構的 “可得性”，即存在多元的投標者，否則公開招標的競爭性 將無法實現(xiàn) [4]。

第三，契約合意是招標委托模式的維系機制。在選 定了中標的第三方評估機構之后，購買者要與第三方評 估機構簽訂服務合同，以合同的方式明確雙方的權利和 義務。因此，第三方評估的招標委托模式要建立在完善 的契約約束基礎之上。購買者不僅要成為精明的討價還 價者，而且要善于訂立合約 [5]。

（三）權威專業(yè)的獨立評估模式

獨立評估模式的第三方評估是一種獨立性極強的模 式，是真正意義上的“第三方”，與政府和被評估者都無 直接利益關聯(lián)。獨立評估模式的出發(fā)點是學術研究，評 估的目的在于認識政府購買社會救助服務的方方面面， 在于形成理性認識和理論范式。因此，這類評估模式的 實施者多為高校的專家學者，他們有完備的團隊，有明確 的目標，也有著指向明確的評估方向和合理的評估指標 構建。

首先，獨立評估模式主要遵循的是科研單位內部的 運行與管理機制。獨立評估模式意義上的第三方評估， 主要可以分為確定研究主題、團隊組建、制定評估方案、 實施調研、撰寫評估報告等五大環(huán)節(jié)和要素。獨立評估 小組通過對所研究專業(yè)領域內某些現(xiàn)象問題的剖析，在 理論知識的支撐下，醞釀出課題，且課題需依托于對某些 特定對象的評估。在確定了主題之后，需要組建團隊，根 據(jù)主題將所需進行的工作進行量化，將工作大致匹配到 團隊成員。團隊組建完成后，會就評估主題展開討論，制 定出科學合理的評估方案。根據(jù)評估方案，將評估調研 任務分配落實到人，正式展開評估。在調研完成之后，團 隊要撰寫單一性的調研報告和總結性的評估報告。某大 學位于安徽省的蕪湖市，擁有公共管理一級碩士學位點， 在該學位點中有一位教授和兩位副教授牽頭組建了社會 保障研究團隊。該團隊與 2017 年起開始將政府購買社 會救助服務作為研究方向，每年都會組織學生在安徽省 范圍內開展調查評估，依據(jù)調查所得數(shù)據(jù)，撰寫相關的評 估報告。當然，由于數(shù)據(jù)范圍有限，該團隊并未公開發(fā)布 評估報告，目前主要將評估數(shù)據(jù)作為學術研究和咨政依 據(jù)。

其次，獨立評估模式與社會救助服務購買實踐也存 在關聯(lián)機制。從屬性上看，獨立評估模式屬于“學術社 區(qū)”，是學術研究活動，而社會救助服務購買屬于“實踐 社區(qū)”，是社會救助實踐活動。但兩者不是毫不相關的， 獨立評估模式所產生的科研成果和評估結果，評估小組 既可以用于課題組的科學研究;也可以將其作為“智庫” 產物，反饋給政府，為政府完善相關工作提供寶貴的參考 依據(jù);還可以作為一種壓力，施加到社會救助服務的購買 者和生產者（遞送者）那里，對他們的實踐產生推動作用。 但客觀而言，獨立評估者與社會救助服務購買者和生產 者（遞送者）之間的協(xié)同聯(lián)動機制并不健全，缺乏多層次、 制度化的交互渠道和互動機制。這是未來需要努力的一 個方向。

（四）政府組建模式、招標委托模式和獨立評估模式 的特點與缺陷

政府組建模式、招標委托模式以及獨立評估模式，雖然都屬于政府購買社會救助服務第三方評估的模式，但 三種模式各有其特點和缺陷，見表 1：

從上表可以看到，三種模式各有優(yōu)劣，適用于不同的情境。因此，要依據(jù)具體的評估需求、評估條件和社會救 助服務購買實踐選擇合適的第三方評估模式。同時，在 具體實踐中，有必要做到三種評估模式的優(yōu)化組合，規(guī)避 每一種模式的缺點，發(fā)揮每一種模式的優(yōu)點。

二、政府購買社會救助服務第三方評估的優(yōu)化

（一）賦權救助對象并提高救助對象的參與水平

之所以強調賦權救助對象，一是為救助對象參與評 估預留權力空間和制度空間，從而發(fā)揮他們本就擁有的 評估權利，提升救助對象滿意度評估在整個評估體系中 的權重 [6]，構建多層次的綜合評價體系，確保第三方評估 的專業(yè)性。二是激發(fā)救助對象的內生動力，鼓勵他們積 極主動地參與到評估活動中。通過新媒體以及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術 [7]，為救助對象了解、參與第三方評估搭建平臺， 讓救助對象充分了解第三方評估機構的運行機制、作用 以及價值，只有救助對象了解到第三方評估的價值以及 救助服務的相關信息后，才會積極主動地參與到第三方 評估實踐中 [8]。

（二）強化評估倫理

一方面，探索制定《政府購買社會救助服務的第三 方評估倫理守則》。這是因為評估人員在日常的評估實 踐中，往往會遇到一種復雜的情景，即這種情景會涉及到 明顯的、不同道德責任間的沖突，致使評估人員陷入一種 兩難的困境，即兩種選擇都有合理的地方，但評估人員做 出的選擇卻無法兼顧雙方的情形 [9]。這就是所謂政府購 買服務的第三方評估倫理困境。因此，為了解決第三方 評估實踐中遇到的倫理困境，政府及有關部門首先可以 從出臺地方性的規(guī)章以及條例入手，明確第三方評估機構的合法地位以及資格的準入等方面，制定專門的《政府購買社會救助服務的第三方評估倫理守則》，以規(guī)范第 三方評估人員的行為。此外在面臨倫理困境時應堅持道 德優(yōu)先的原則，優(yōu)先考慮道德標準，按照這個原則，當?shù)?三方評估機構在面臨倫理困境時，首先應該衡量的是道 德合理性，其次才應該考慮委托方等其他經濟、技術等方 面的因素。另一方面，健全政府購買社會救助服務第三 方評估倫理的監(jiān)督和反饋機制。通過政府、社會組織以 及社會大眾的監(jiān)督，將大大地緩解第三方評估倫理困境 帶來的不利影響 [10]。

參考文獻：

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[9] 趙芳 . 社會工作倫理：理論與實務 [M]. 北京 ： 社會科學文獻 出版社 ，2016.

[10] 但河平 . 重慶市政府購買社會工作服務第三方評估倫理困 境與對策研究 [D]. 重慶 ： 重慶大學 ，2018.

作者簡介：史碧波（1994—），男，漢族，安徽六安人，單位

為安徽師范大學，研究方向為社會保障理論與 實踐。 李明楠（1996—），女，漢族，安徽臨泉人，單位 為安徽師范大學，研究方向為社會保障理論與 實踐。

（責任編輯：馬雙）

基金項目：安徽高校人文社會科學研究項目（編號：SK2019A0288）有關成果