關于農村承包地有償退出相關問題的再思考

摘要：允許農村承包地有償退出是大勢所趨。通過對一起農村承包地有償退出案例的分析，發現目前農村 承包地有償退出改革面臨著如何激發農民退地積極性、補償標準如何確定、補償資金如何籌集、如何吸引第三方 投資人承包農村土地等問題。針對上述問題，提出了應確定承包地退出的補償金計算依據，建立農村承包地有 償退出交易市場，設立專項扶持基金，明確承包地補償金的發放方式，建立反悔機制等方面的建議，以期對農村 承包地有償退出改革有所借鑒。

關鍵詞：農村承包地;有償退出;補償標準

中圖分類號：D922.32? ? ?文獻標識碼：A? ? ??文章編號：CN61-1487-（2020）07-0103-03

日前，筆者以法律顧問的身份全程參與了武漢某公司以有償退出后承接方式承包武漢市黃陂區某村農村集 體土地（下稱黃陂有償退出案）的整個過程。本文試圖 以親身經歷的黃陂有償退出案為突破口，對農村承包地 有償退出改革目前面臨的問題進行分析，并提出若干解 決辦法，以期對農村承包地有償退出改革有所幫助。

一、黃陂有償退出案的背景及操作流程

2007 年，武漢某公司以土地流轉方式承接黃陂區某村集體土地 118 畝，該公司自承接土地后先后投資人民幣 3000 余萬元，而土地承包權到 2028 年到期，如屆時不 能順利的取得土地經營權，則該公司前期投入會存在巨 大風險，所以，客觀上該公司存在永久獲得先期流轉的 118 畝土地的承包權的訴求。

2017 年 7 月 13 日，國家農業部等十四部門聯合下發 了《關于農村改革試驗區拓展試驗任務的批復》（農辦政【2017】7 號），將黃陂區作為農村土地承包經營權有償退出試點。武漢某公司作為首批試點單位進行了試點改革， 具體為：一是對 118 畝土地對應的 50 余戶原承包農戶逐 一摸底，摸清有償退出意愿;二是由武漢某公司按現行土 地征收補償單價將總補償款以借款形式借給黃陂區某村; 三是黃陂區某村與相關農戶簽訂有償退出協議，補償標準 按現行土地征收補償單價補償;四是黃陂區某村召開村民 代表大會并經三分之二村民代表同意形成決議：同意黃陂 區某村與武漢某公司簽訂土地承包合同，同意相關土地如 被國家征收或占用，則相關補償全部歸武漢某公司;五是 武漢某公司與黃陂區某村簽訂土地承包合同，承包費與黃 陂區某村前期借款據實沖抵;六是黃陂區某村到相關部門 辦理原承包農戶土地承包權注銷登記，并對武漢某公司承 包黃陂區某村土地進行承包權登記。

綜觀整個操作流程，筆者認為，黃陂有償退出案已超越了《中華人民共和國農村土地承包法》（下稱農村土地承包法）的相關規定。 農村土地承包法要么在承包主體（如第二章限定為集體經濟組織成員）上，要么在承包對象（如第三章限 定為四荒用地）上作了相關限定。所以，黃陂有償退出 案屬于超越現行農村土地承包法的關于農村承包地有償 退出的先試先行的探索。

二、我國農村承包地有償退出改革勢在必行

目前，我國農村承包地有償退出改革勢在必行。但 是，為什么農村土地承包法卻未對農村承包地有償退出 作出規定？筆者認為，最大的原因可能是國家在農村土 地有償退出相關制度未建立并完善的情況下不敢先行對 農村土地有償退出作出法律規定。農村土地改革不僅是 經濟問題，更是政治問題。承包地是農民的命根子，在社 會保障體系尚不完備的情況下，承包地更是社會保障的 最后防線。所以，如在相關配套制度尚未建立并完善時 倉促上馬，稍有不慎就會產生大量失業、失地的農民，進 而重蹈拉美國家在城市化進程中遍地都是“貧民窟”的 覆轍，而這顯然違背了改革的初衷。因此，實行我國農村 承包地有償退出改革非常必要，其原因主要有：

（一）大量勞動力遷移至城市造成了土地浪費

自改革開放始，我國即進入持續性的城市化通道，大 量的農民遷移到城市，從事工業生產、城市建設、市政服 務等各行各業 ， 而且這種城市化進程遠未結束，還要持 續相當長的一個時期。但是，這些進城農民絕大多數在 農村是擁有承包地的，其結果要么拋荒，要么粗放經營， 造成嚴重的土地浪費。另一方面，由于進城農民承包土 地無法有償退出，無法得到一筆資金用于社會保障、改善 住房、創業等用途，直接降低其城市生活質量，形成新的 社會不穩定因素。

（二）家庭聯產承包制一定程度上限制了農業生產 力的發展

首先，土地面積的細碎化直接制約著農業產業化。 我國農戶每戶的土地面積較小，位置也較分散，土地細碎 化的現狀決定了如果要實施規?；a，則達成協議的 運行成本較高。以黃陂有償退出案為例，武漢某公司承 包的土地雖只有 118 畝，但所涉農戶達 50 余戶，單純依靠 50 余戶達成統一的規?；洜I顯然是不現實的。 其次，經營方式的小農化、粗放化決定了資金投入的低度化。以黃陂有償退出案為例，武漢某公司自 2007 年經營承包地以來，先后投入達人民幣 3000 余萬元，原 50 余戶承包農戶不可能有如此投入，正是因為武漢某公司 的巨額投入，才使得其產品在市場上具備極大競爭力。 綜觀全球，凡是農業發達、生產效率高的國家，無論是美國還是以色列，均離不開巨額資金的支持。以我國農業現狀而言，目前雖然有國家補貼，但是我國的農業也不可 能永遠生活在襁褓中，等到危機來臨時再進行改革，則很 可能錯過了戰略窗口期，最終還是會影響國家安全及社 會穩定。所以，農業的產業化、現代化的發展大勢也倒逼 著我們要進行農村承包地的有償退出改革。

再次，如果不進行改革，則很難吸引農業資本真正進 入農業市場。有觀點認為，土地經營權流轉不是一樣可 以吸引農業資本嗎？對此筆者難以茍同，具體而言，如果 只是土地經營權的流轉，則無論是流轉費用還是流轉期 限都會存在與各個原承包農戶協商的過程，更不要說如 土地被國家征收后的賠償，更是難以協商。而這些顧慮 對于土地承包而言是不存在的，因為原承包農戶一旦有 償退出后，承包地再發包給投資人，則原承包農戶與該承 包地無任何關系，這也是最吸引農業資本進入農業市場 的動因。

三、目前農村承包地有償退出改革面臨的問題

（一）如何激發農民退地積極性

目前，農戶主要分為三類：一類是已進城務工的農 戶。這類農戶普遍在城市有相對固定的職業、固定的住 所，但并未真正融入城市，自身極度缺乏安全感。這些農 戶如果沒有得到補償或者補償過低，那么他們寧可讓土 地拋荒也不會輕易將承包地退出。第二類是既在外打工 又在農村務農的兩棲農戶，這類農戶雖然未將土地拋荒， 但經營方式也是低投入式、粗放型，根本沒想在農業上有 什么發展，但如果沒有一定的補償他們也不會退出承包 地的。第三類是年齡較大又無其他技能的農戶，這類農 戶雖然農業產出有限，但土地畢竟是他們的命根子，對土 地更是眷念，如果沒有一定的補償更是不會退出土地。 這三類農戶在沒有一定補償的情況下都不會輕易將承包 地退出。

（二）補償標準如何確定

通過上文的分析可知，農村承包地退出如果沒有一 定的補償金介入，則根本不可能推進下去，但補償金如何 確定又是一個很大的問題。對于農民來說，承包地是他 們最大的財產，補償標準如過低，那么他們寧可拋荒也不 會退地。但補償標準如過高，那么不管是村集體，還是政 府部門，抑或是第三方投資人，是否有能力或者有意愿承 擔過高補償金也是很大問題，有觀點認為能否進行市場 調節，以市場確定的價格來定，筆者認為不妥，因為沒有 一個成熟的承包地交易市場，無法發現一個公平合理的 交易價格，最終的結果要么退出方要價過高，交易無法達 成;要么成交價過低，損害了農民的利益。如果農民得到 的補償過少，則無法解決其社會保障、子女上學、創業啟 動資金等一系列問題，最終必然影響社會穩定。

（三）補償資金如何籌集

從法律關系來說，農民退地的回收主體是村集體，那 么補償主體理應是村集體。但從全國范圍來看，有錢的村 集體基本沒有多少承包地，承包地多的村集體基本上沒什 么積累，所以讓村集體承擔承包地補償金雖合理合法但不 可行，因此拓寬思路籌集補償資金是目前當務之急。

（四）如何吸引第三方投資人承包農村土地

吸引第三方投資人承包農村土地主要面臨兩個問題： 一是承包費即使合理（按土地征收價）也可能超出其成 本預算，在政府沒有相關優惠政策的情況下第三方投資人 出于商業利益考慮也不可能承包農村土地。二是農民所 退承包地不集中成片，無法實現規模經營，在沒有好的處 理辦法的情況下，第三方投資人也不會承包農村土地。

四、解決農村承包地有償退出問題的幾點建議

（一）以政府部門頒布的最新的土地征收價格作為 承包地退出的補償金計算依據

當然，承包地由于區位地段的不同其土地征收價格 也會不同，實務中均以各自承包地所處地段土地征收價 格確定補償價。有觀點認為，補償金價格一應考慮土地 類型、地理位置、實際生產能力;二應考慮第二輪承包期 剩余年限;三應參照當地土地流轉價格和國家征收同類 土地的補償價格。筆者對上述觀點實難茍同，農村土地 有償退出補償價格只應以國家征收同類土地的補償價格 作為計算依據，理由如下：

其一，如果按上述條件操作，很難實行下去。因為上 述條件彈性太大，按上述條件計算的補償價格不可能是 一個各方都能接受的價格。村集體作為回收方（實際出 資人為第三方投資人）面對的是形形色色想法不一的眾 多農戶，各自的利益訴求是不一致的，一旦補償標準有彈 性，則勢必難以達成合意，有償退出改革也無法推進。黃 陂有償退出案之所以進展順利，就是因為補償標準明確、 合理、合法，最終才使得農戶與村集體順利地簽訂了有償 退出合同。

其二，承包地有償退出從法律效果上來看與承包地 征收的效果是一樣的，承包地一旦退出即為永久喪失權 利，與農戶再無任何關系，與承包地被征收的效果是一樣 的，所以，從權利義務對等的角度講，也應按土地征收價 格計算補償金。

其三，如以低于承包地被征收的價格操作承包地有 償退出，一旦該退出承包地被國家征收，且補償金額高于 退出補償價，則原退出農戶很可能會向村集體及新的承 包人主張權利，形成新的不穩定因素。

（二）建立區縣一級政府部門牽頭的農村承包地有 償退出交易市場

要使農村承包地有償退出改革能夠順利推進，即農戶愿意退，第三方投資人愿意進，必須建立一個既服務于農戶又服務于第三方投資人的承包地有償退出交易市 場。交易市場的操作流程如下：

第三方投資人如在該區縣有意以承包方式經營相關 土地，則第三方投資人將有意土地相關信息報區縣承包 地交易中心;同時，擬退地農戶也將其擬退地信息報區縣 承包地交易中心。如雙方信息匹配則撮合成交并簽訂相 關合同，如第三方投資人擬承包土地在交易中心無對應 退出承包地匹配，則第三方投資人可委托交易中心人員（也可自行）與相關農戶及所在村集體溝通，如愿退出承 包地面積超過總面積的 70%，則村集體有權將不同意退 出的農戶的土地與總面積之外愿意退出的農戶的土地進 行調換。在調換后由相關農戶與村集體簽訂有償退出合 同，并由第三方投資人與村集體簽訂承包合同。這樣做 的好處是既能使有償退出順利推進，又能使不退地農戶 能保證有地可種，否則的話，就會造成哪怕是 10% 的農 戶不同意退出就可能使有償退出無法推進，因為第三方 投資人是不可能拿一個插花地進行農業開發的。

（三）建立專項基金

由區縣一級財政部門拿出一筆專項資金，并聯合農 業開發銀行等金融機構共同設立一個專項扶持基金，專 門用于促進農村承包地的有償退出，重點是扶持第三方 投資人。

筆者在前文分析過，承包地的補償金不能少，也無法 少;而第三方投資人又是以營利為目的（至少是長期來 看是營利的），所以按土地征收價承包很可能超出其承受 能力而致土地承包無法進行，而農業的產業化、規?；?是大勢所趨，又必須有類似于第三方投資人這樣的農業 資本進入農業市場。如何解開這個死結？只能是政府介 入。介入的方式包括向第三方投資人提供貼息貸款，減 免部分承包費，提供承包費分期付款支持，另外，政府還 可根據第三方投資人吸納勞動力、投資規模、納稅額的具 體情況制定相應的扶持政策?？偠灾尩谌酵?資人進得來、站得穩、長得大，只有第三方投資人發展壯 大了才能迎來農業產業化、規?；拇禾臁?/p>

（四）政府要發揮指導作用

區縣一級政府部門要對相關村集體在承包地補償金 的發放方式方面作出一定引導。村集體要依據有償退出 農戶的具體情況制定相應的補償金發放方式。對于上文 中提到的第一、二類農戶，原則上補償金可以現金形式發 放;對于第三類農戶，應將補償款優先用于完善社會保障 體系（如養老保險、醫療保險等），如有結余再發放給相 關農戶。這樣做主要是考慮到第一、二類農戶生存能力 較強，不太可能形成失業失地流民;第三類農戶生存能力 較差，如不優先解決社會保障問題，則到手補償金吃光、用光后很可能生活無著，真正成了失業失地流民。

（五）建立反悔機制

區縣一級政府統籌各個村集體，盡一切可能擴大村 集體機動用地，以備有償退出農戶在退出后出現反悔時， 本村或其他村集體能適當從機動地中拿出一定土地（如 按原有償退出承包地的一定比例）按退出時承包費標準 發包給原退出農戶。

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作者簡介：朱志熙（1971—），男，漢族，武漢市黃陂區人，湖北英達律師事務所副主任律師，高級合伙 人，武漢市律協房地產專業委員會委員、武漢 市律協公司法專業委員會委員，武漢仲裁委員 會仲裁員，主要從事房地產及公司法研究。

（責任編輯：馬雙）