突發公共衛生事件的輿情管理探析

摘要：突發公共衛生事件具有突發性、復雜性和綜合性等特點，輿情管理是處置的重要內容。當前突發公共 衛生事件輿情管理存在著焦點事件與輿情的耦合加大破壞力、“主觀輿論審判效應”助推危機事件負面影響等 問題，其原因在于危機跨類別擴散管控難度加大，輿情危機處理的經驗不足，輿情引導主動性不夠。為此，應建 立突發事件輿情協同應對機制，提高輿情管理能力 ， 把握輿情引導的主動權。

關鍵詞：突發公共衛生事件;輿情管理;應急管理

中圖分類號：R181.8? ??文獻標識碼：A? ? ?文章編號：CN61-1487-（2020）07-0130-05

根據《突發公共衛生事件應急條例》，突發公共衛生事件是指：突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴 重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食 物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。公共 衛生事件密切關系到普通民眾的健康安全，極易引起關 注和討論。突發公共衛生事件發生后，信息會迅速地通 過社交媒體傳播，一旦恐慌情緒蔓延會導致連鎖的輿情 危機。如果主管部門不能及時地發現并應對相關的輿情， 容易引發公眾的不滿和敵對情緒，使得突發事件的危害 程度與影響范圍進一步擴大。我國對于突發公共衛生事 件網絡輿情的研究起始于 2003 年的 SARS（非典）事件， 至今已有十余年的研究經驗。然而，2019 年年底爆發 的新型冠狀病毒肺炎疫情不僅是對我國突發公共衛生事 件應急管理機制的一次考驗，也對突發事件期間輿論管 理提出了挑戰。在疫情發生后，接二連三的輿情事件持 續引爆社交媒體的話題。這些輿情事件不僅在一定的程 度上影響了公眾對疫情的理性判斷，同時也削弱了政府、 主流媒體甚至是 NGO 的公信力，因此加強對突發性公共衛生事件的輿情應對顯得十分緊迫。

一、突發公共衛生事件輿情研究現狀

國外的學者多是從新聞媒體傳播的角度進行研究， 認為大眾媒體是有助于對大眾進行公共衛生教育，當然 作用和效果是受到相關因素的影響 [1]。Leask 等認為新 聞工作者應該意識到新媒體的重要性，并與公共衛生領 域的專家建立良好的聯系，從而更有效地應對公共衛生 事件 [2]。國外學者以社會化媒體平臺為出發點，研究輿 情監測的手段和效果，社交平臺主要集中于 Twitter，主要 的案例涉及巴西的登革熱、H1N1、豬流感等 [3]，學者們 討論的主題主要涉及輿情的峰值以及公眾的情緒反應、 流行病的狀況等。但是由于突發公共衛生事件所具有的 突發性、持續性以及危害嚴重性等特點，導致海量的輿情 話題數據在不同形式的社會化媒體上不斷涌現，研究其 傳播演化規律變得極其困難。

目前國內的學者主要是從公共衛生的視角出發，探 討輿情的監測與預警，將輿情傳播與疫情預警聯系起來， 以實現疫情預警 [4]。也有一些學者從新聞傳播的角度出發，強調輿情的傳播 [5]??和以及新聞媒體對輿情的引導作用。從 2010 年開始，國外學者將突發公共衛生事件網絡 輿情的研究平臺，由傳統網絡環境向各類新興的在線社 交平臺進行轉移。國內一些學者也開始關注社交媒體中 公共衛生輿情管理，從社交媒體輿情的影響因素以及用 戶行為選擇來研究。也有一些研究是對突發事件中輿情 傳播和演變規律的歸納和總結，這些研究有助于建立輿 情傳播演化模型，從而預測輿情的未來發展態勢。當然 這類研究的方法主要是選取一個或多個案例研究為主， 研究的結論尚不具備一定的普適性。

二、理論框架

（一）輿論場域

1966 年布爾迪厄首次在《論知識分子場及其創造 性規劃》一書中使用“場域”這個術語，70 年代以后，“場 域”的內涵不斷完善起來。布爾迪厄把“場域”定義為 “在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡（network） 或一個構型（con?guration）。

本文當中提到的官方場域是指通過政府部門所擁有 的媒體渠道所發布的信息、意見和態度等，包括黨報黨 刊、廣播電視臺等傳統主流媒體，也包括互聯網上的政務 微博、官方網站等。官方場域當中更傾向于引導和控制， 由政府掌握話語主導權，而民間場域則是依賴當下的互 聯網環境發表意見與態度，從而生成意見統一、有影響力 的公眾輿論，大多以社交網站、即時通訊軟件、網絡論壇、 移動互聯網社交工具等為陣地，創造并傳播各類信息，如 博客、微博、微信等。民間場域中話語權分散在不同的用 戶當中，一些“意見領袖”能發揮更大的影響。

（二）焦點事件

托馬斯·波克蘭在 1997 年提出了“焦點事件”視角， 認為焦點事件在設置公眾議題方面具備扮演主要角色的 能力，因為媒體對焦點事件的采訪能夠引起廣泛關注并 促使政府采取改善行為。金登在關于“問題流”的分析 的內容當中對焦點事件則作了更為詳細的回答。金登認 為：“焦點事件對政策議程的影響常常是因為焦點事件與 其他因素相融合，并形成了綜合的政策影響力，從而造成 制度的變革或政策的調整。”

（三）媒體“助燃效應”和主觀輿論審判效應

隨著媒體商業化的推進和網絡媒體的發展，一些媒 體可能會不惜犧牲個體利益，甚至是以事件真相為代價， 對危機進行煽動性的報道。社交平臺的廣泛利用使得網 民有了更多討論公共事務的平臺，對身邊的焦點事件有 能力發出自己的聲音，極大地提升了信息透明度和意見 表達的多元化。

主觀輿論審判效應，是指在警方調查、司法審判尚未給出明確結果的情況下，“輿論場”出現根據輿情傳播中的相關證據、言論、觀點等給涉事人員予以輿論上的 “主觀定罪”，涉事人員可能未出現違法違規危機的行為， 或者對事件不負直接相關責任，單位輿情認定為有責任 或應負全責，并被媒體報道和網民言論所批評指責。唐 鈞認為公共危機管理中的主觀輿論審判效應可能會帶來 通過輿情聲勢影響司法判決以及虛假報道對當事人造成 損害的負面效應。

以上三種關于突發公共衛生事件輿情傳播和影響的 理論關系可見圖 1。

三、突發公共衛生事件輿情管理面臨的問題

（一）焦點事件與輿情的耦合加大破壞力

在多元化的社會結構影響下，當下中國的社會語境 中對于利益訴求和價值觀多樣化成為常態。隨著互聯網 技術的發展，廣泛化的社交和平民化的網絡自媒體，可以 隨時進行迅捷的互動與傳播，并形成巨大的信息流，而特 定的突發公共事件影響著公眾的健康，甚至可以危害到 大眾的生命，還可以引發巨大的社會風險。很多時候，突 發公共衛生事件則有可能會成為輿論中的導火索——即 焦點事件，焦點事件與輿情的相互耦合后，從而產生巨大 的破壞力。

例如，在近期新冠肺炎疫情處置事件中，湖北省紅十 字會于今年 1 月 30 日公開了《物資使用情況》，數據顯示，武漢紅十字會共發放口罩 24.5 萬個，其中流向抗疫一線醫院的武漢協和醫院只有 3000 個，而“莆田系”某醫院竟然獲得了 1.6 萬個口罩，這一消息在各類社交媒體上引起了軒然大波，網友表示強烈譴責。1 月 31 日下午 4 時許，湖北省紅十字會在其官方網站發布《湖北省紅十 字會關于“N95 口罩 36000 個”接收和使用情況更正說 明》，結果這篇糾錯文章再次犯下低級錯誤，落款時間竟 然是“2019 年 1 月 31 日”，再度引起輿論浪潮，引發廣 泛譴責。根據微博和抖音平臺的熱搜榜單見表 1：

此事件后續以多名紅會官員被問責而開始逐漸的降低熱度，但此次事件使得紅十字會有限的公信力再次受 到挑戰。

（二）危機的連鎖反應

突發公共衛生事件帶來的焦點事件常與網民切身利 益息息相關，它的發生將會刺激公眾形成某種情緒、態度 或意見;刺激性信息傳播則經過人群、群體、組織、大眾傳 媒等方式擴散。如果越來越多的網民了解到事件發生的 過程和始末，那么就會有越多的人參與到焦點事件的關 注和討論中來，形成的刺激強度和擴散的范圍也會達到 最大化。

從 2020 年 1 月 20 日開始，在整個疫情防控期間，口 罩供需、復工復產、“應收盡收、應治盡治”落實情況、企 業如何自救、領導干部輿情應對、疫區的心理干預等問題 涉及疫情應急處置等，涉及的話題從疫情處理問題、新聞 發布會問題、自媒體炒作問題、媒體宣傳報道問題、內部 人員管理問題、社會心理疏導問題、城市運行保障問題、 政策執行問題等，而這些問題基本上都超出了公共衛生 這個政策領域。雖然這次事件看似是一件突發的公共衛 生事件，但是后期已經發展成為一個復雜的跨類別、跨區 域的綜合復雜突發事件。

（三）“主觀輿論審判效應”助推危機事件負面影響 主觀輿論審判的負效應可能會導致一部分人試圖 通過輿情聲勢來影響案件的判決結果，而虛假不公媒體報道或網民言論可能對當事人的聲譽和隱私造成損害， 從而民意可能被誤導、帶歪，甚至被惡意煽動。例如：2 月 15 日，一則關于“武漢病毒研究所一名女研究生黃燕玲是新冠病毒肺炎零號病人”的消息在網絡流傳。2 月16 日，武漢病毒所回應“零號病人”：黃燕玲未曾被感 染。2 月 19 日晚，中科院武漢病毒所發布《致全所職工 和研究生的一封信》，再次回應近期 6 大謠言，如“新冠 病毒源于人工合成”“病毒是從 P4 泄露的”“軍方接管 P4”“某研究人員因病毒泄露死亡”“某研究生是‘零號 病人”“某研究員實名舉報所領導”等。此后雖然官方 一再辟謠，輿論熱度開始慢慢下降，但是造成的破壞性和 不信任感卻很難修復。

四、突發公共衛生事件輿情應對存在問題的原因

自從抗擊 SARS 以來，我國各級政府高度重視公共 危機管理，圍繞“一案三制”（預案、體制、機制、法制） 開展建設，取得了一定的成績。但是 2019 年末發生的新 型冠狀病毒肺炎疫情，暴露了目前輿情管理尚存一些不 容忽視的問題。

（一）危機跨類別擴散管控難度加大

很多時候，突發的公共衛生事件在最開始時是作為 一個局部地區的醫學問題來對待的，政府在應對的時候 沒有意識到其潛在的巨大影響力和破壞力。根據《中華 人民共和國突發事件應對法》，目前我國的應急管理按照 “屬地管理”和“統一領導”的原則來進行，同時要求政 府提高合成應急、協同應急的能力。而在當下的網絡時 代，輿情基本上是以跨類別和跨區域而存在的。

例如：2 月 1 日，一架直升機載滿物資空降武漢協和 醫院，瞬間刷爆了朋友圈，被氣了一天的網友們，終于看到 了一個好消息，但是對于物資的來源，網上卻起了爭執。

據楚天交通廣播報道：2020 年 2 月 1 日，應武漢市 應急管理局的請求，湖北省應急管理廳緊急調度省廳航 空應急機動力量金匯通航湖北分公司備勤直升機，前往 仙桃接收武漢文化創新產業促進會捐贈的醫療物資，然 而微博上則廣泛流傳該批物質是由神秘的江蘇老板捐 贈，不少地方的網友開始出現爭吵。

在 2020 年 2 月 3 日，江蘇新聞廣播報道：“這批物資 來自于一個愛心小組，由十幾位不同省市的網友自發組 成，小組負責人來自江蘇。據介紹，愛心小組共捐贈了 2000 件防護服。考慮到醫院物資緊缺，為加快運輸效率， 在志愿者的申請下，湖北省應急管理廳特事特辦，調動直 升機運送了 800 件，剩余的 1200 件將陸續通過其他方式 送往防疫第一線。”

本來此事應該是非常值得宣傳的一件好事，但是這 種刻意的不同方向的報道反而引起了公眾的質疑，容易 挑起對立的情緒，進一步刺激輿情的擴散式發酵。

（二）輿情危機處理的經驗不足

輿情危機負面影響大多來源于危機本身或者是對于輿論場的危機管理不當。很多時候，輿情危機在處理的過程中可能導致一系列反應，表現為社會恐慌或者過 度防衛，從而產生負面輿論或者極端語言和行為等。由 于“助燃效應”，負面影響也會進一步產生更多的網絡謠 言，在負面影響應對的過程中，做好現場和輿論場的危機 處理是非常重要的。這個時候，政府一方面要直面群眾、 另一方面要直面媒體的監督。面對面的接觸往往是很多 領導人在應急管理中的薄弱環節，由于無經驗或者亂中 出錯而經常被卷入輿情危機的漩渦之中，或是直接變成 輿論矛頭。例如在 1 月 26 日的湖北省新聞發布會上，省 長王曉東在通報疫情和防控工作情況時，對于湖北省的 口罩產能，先說年產量為 108 億只，后改為 18 億只，最后又改為 108 萬只，從而引發網絡輿情，網友紛紛質疑其能 力，新聞發布會成了翻車現場。

（三）輿情引導主動性不夠

在危機輿情應對中，我國有相應的新聞發言人制度。 當然，權威主體及時回應對輿情管理具有積極的作用，但 是由于多種原因，權威主體一般采用理性和謹慎的態度。 一般在重大的疫情或者突發事件后，媒體和公眾最關注 和最喜歡報告的是負面新聞，哪怕是一些小道消息或者 謠言。權威部門的消極回應或者回應不及時的結果極易 引起媒體和網友的質疑和不滿，致使各類小道消息漫天 飛。例如根據新浪微博發布的《2019 年度微博辟謠數 據報告》顯示，2018 年微博處理謠言 77742 萬條，而根 據微信平臺的公布數據顯示，微信每天接到關于謠言的 投訴達 1-2 萬單。

當然，在突發事件的處置過程中，輿論危機的協調處 理經常忽略網絡媒體的存在或者將網絡媒體與報刊、廣 播、電視等傳統媒體混為一談，未能予以足夠的重視。官 方場域下的媒體新聞發布程序需要經過謹慎的審核和報 批，這樣的輿情處置時效遠遠跟不上互聯網模式下要求 的輿情危機應對的“黃金四小時”“黃金一小時”。遲來 的官方辟謠或者權威正面呼應總是被各類謠言和小道消 息甩在后面。政府部門在處置的過程中把握不了輿論主 導權，而公眾在缺乏來自權威的消息的情況之下，會更多 的傾向于傳播謠言，從而形成傳謠——辟謠——再傳謠 的惡性循環。

五、突發公共衛生事件輿情應對要點

（一）建立突發事件輿情協同應對機制

首先是實現有效信息共享。有效的信息共享是協同 應對機制成功運行的關鍵。但是目前由于各部門的職能 設置，其在信息方面擁有程度上被分割為不同的權限。 隨著政府協同治理需求的不斷增長，對整體信息共享的 需求也隨之而來。因此，要制定簡潔通用的信息共享系統標準來實現對信息的有效整合，而不是一遇到問題就成立新的數據收集系統。在處置突發公共衛生事件時， 有效地利用現有信息源，可以減少信息收集成本，提高各 部門應對輿情工作的效率。

其次，實現輿情決策協同。突發公共衛生事件輿情 的跨區域特征，讓決策者面臨著“跨界問題”。在此過程 中各個參與處置部門之間的立場與出發點各不相同。在 決策過程中，輿情問題議程的界定、問題方案的妥善選擇 等過程，不僅需要從整體的角度重新定義政府部門的職 能，同時還需要各部門之間協調配合。在輿情管理決策 時要強化整體全局觀念，通過共同的目標和文化強調個 人責任感和集體目標責任感，保持行動和決策明確性和 一致性。

再次是注重與公眾的互動。輿情管理需要注重與公 眾之間的互動，輿情信息的公布不是單純地將信息發布 出去，而是應該把握公眾的需求，特別是當具有較高輿論 訴求的事件發生時，應該及時地通過各種渠道與公眾直 接進行對話。特大突發公共衛生事件中的應急主體可能 涉及多個政府部門，例如醫療、交通、消防等。有效的信 息聯動是輿情管理協同機制發生效力的基礎，實現信息 共享，不僅可以為應急決策提供咨詢，也能更好實現與公 眾的良性互動。

（二）提高輿情管理能力

首先，加強輿情管理立法。當前的網絡輿情具有全 球化特征，各國紛紛將輿情管理納入政府核心職能體系， 重視程度逐年提高。歐美國家對于輿情管理的經驗主要 集中于法制建設、行業規制和媒體自律方面。雖然我國 于 2017 年 6 月 1 日正式實施了《中華人民共和國網絡 安全法》，但是在互聯網快速發展的形勢下，輿情管理的 立法存在一定的滯后性，仍然需要加強和完善相應的法 律建設。

其次，要重視運用信息技術。數據管理的優化有利 于全面覆蓋與治理相關的所有信息，從輿情源頭出發，及 時發現輿情的熱點，預警潛在危機。當前，輿情治理需要 引進大數據、云計算、人工智能等新興技術，通過數據可 視化技術展現事件前因后果和發展過程，實行動態數據 分析，以此來增強輿情反饋中的公信力。當前的輿情漩 渦主要集中于各大社交媒體平臺例如微博、微信等，因此 必須加強對這些社交媒體平臺的監測與管理，完善相關 監控和預警體系，實現政府輿情管理的智能化。

再次，加快輿情管理機制創新。可以借鑒國外的管 理經驗，適當引入相關公眾、企業、行業協會等進行輿情 的輔助管理。例如美國成立了多個輿情管理相關機構和 行業組織，如輿情研究所、計算機協會、電腦倫理協會等;英國早在 1996 年就成立了專門負責網絡安全和輿情管理的半政府自發組織 IWF（互聯網監視基金會），這些組 織機構在提高網絡輿情管理效率方面發揮了重要作用。 現代社會是開放的社會，突發公共衛生事件中的輿情大 多數還是來自于現實中存在的問題，比如民眾對個人健 康安全的擔心、對政府信息透明化的需求等等。在輿情 管理的過程中，雖然可以通過各種現代化的信息技術手 段來加以管控，但是這并不是危機處理的最終目的，應通 過積極與社會公眾、企業、行業協會等組織展開合作，盡 可能地化解和減少輿情事件的發生和傳播，為輿情管理 營造良好的社會氛圍。

（三）把握輿論管控主導權

首先，要對輿論及時反應。掌控輿論的關鍵在于迅 速反應、先聲奪人。2013 年的《關于進一步加強政府 信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》以及 2016 年的《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿 情回應的通知》明確提出：“在面對輿情危機時，政府必 須及時發布權威信息，并積極利用社交媒體平臺，對重大 突發輿情做出快速判斷、及時發聲，同時要在 24 小時內 召開新聞發布會，通過公開化、制度化的體制建設為政府 輿情管理提供重要保障”。在互聯網時代，一條信息只需 經過 4 個小時即可被炒作成輿論熱點，這無疑給輿情應 對的時效性提出了更高的要求。傳統媒體的新聞周期為 24 小時，而新媒體的時效往往更高。因此，互聯網時代 的輿情管控在用好傳統媒體的同時，要在新媒體如微博、 微信、短視頻平臺等及時發出權威的聲音，提高輿情反應 的及時性。

其次，要注重話語體系的創新。移動互聯網時代，新 媒體是傳播的主渠道。新媒體擁有廣大的年輕用戶群體， 甚至很多中老年也被新媒體吸引。年輕人大都是通過社 交媒體獲取信息，很多“大媽”和“大爺”都使用朋友 圈和快手、抖音。媒體的去權威化、碎片化是未來的趨勢。 因此要構建多層次的、差別化的宣傳和輿論話語體系，嚴 肅的、專業化的信息公布可以新聞發布會等形式，通過官 方網站、報紙、廣播、電視等主動公開政務信息，滿足公眾的知情權。同時創新話語體系，利用強說服力、高影響力來拉近與公眾的距離，樹立政府良好的形象，有效利用輿 情影響力。

再次，從消極防范到積極利用。在突發事件應對過 程中，輿情管控的責任很多時候籠統歸給某一級別的政 府或某一部門，但是缺乏相應的實際操作細則，在具體的 應對中，許多管理者也都是憑借主觀經驗來判斷。輿論 工作對應急能力的要求極高，在處理的過程中，有些領導 會抱著“不回應就不犯錯”的消極心態來應對，這就導 致了輿情應對中出現“千呼萬喚始出來”，以及“打太極” 的現象。要解決這一問題需要明確輿情管理的責任主體 和邊界，建立問責、考核機制，從而增強政府部門應對輿 情的積極性、有效性，為處置突發公共衛生事件提供良好 的輿論環境。

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作者簡介：汪玉葉（1986—），女，漢族，湖北天門人，中山大學新華學院公共治理學院講師，研究方向為 公共危機管理、公共政策。

（責任編輯：王寶林）