城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼的可持續(xù)性研究
——以天津為例

◎文/李 娜

一、引言

根據(jù)天津市政府統(tǒng)計，截至2018年底，全市60歲以上戶籍老年人達到259.07萬人，占比 23.97%，較 2017年上升0.54個百分點，其中65歲以上老年人167.63萬人，占比15.49%。天津已經(jīng)進入人口老齡化加速期，未來這個數(shù)字比例還將進一步上升。2018年全市城居保參保人數(shù)達到161.15萬人，增長3.0%，其中60歲以下參保人數(shù)76.12萬人，增長6.0%。隨著人口老齡化問題愈演愈烈，2019年天津市政府出臺促進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的三年行動方案，貫徹落實“大健康”發(fā)展理念，為推動天津養(yǎng)老服務(wù)打下堅實基礎(chǔ)。2019年11月本市出臺完善城居保養(yǎng)老金確定和調(diào)整機制，再次提高了城居保繳費檔次和補貼標準。2015年天津基礎(chǔ)養(yǎng)老金為人均220元，在2018年時上漲至295元，最新出臺的養(yǎng)老金確定和調(diào)整機制中，人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為307元，補貼標準繼續(xù)實行“多繳多得”的辦法。但即使財政補貼總額不斷擴大，天津在面對財政增速有限的背景下，補貼的壓力大小以及增加補貼的可持續(xù)性，這是我們必須關(guān)注的問題。

二、文獻綜述

目前我國城居保制度正處于不斷完善階段，也一直是學(xué)者們研究重點。在財政支出最優(yōu)規(guī)模和比重方面，薛惠元、王翠琴（2018）通過對最優(yōu)規(guī)模的測算，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最優(yōu)財政支出規(guī)模分別是 2.33%和 0.81%，而目前我國這兩項支出早已遠超最優(yōu)規(guī)模，造成財政壓力進一步擴大，因此應(yīng)該尋找新的方式籌集資金保證養(yǎng)老補貼支出。鄧大松、薛惠元（2010）對補助數(shù)額進行測算分析，認為中央有能力承擔(dān)此項補助而中西部籌集難問題突出，應(yīng)從重構(gòu)中央地方兩者的關(guān)系入手。王增文（2010）在滿足自然效率條件下，測算中國社會保障的財政支出占總的比重應(yīng)是31.82%。同時面對老齡人口增加，財政補貼的合理性和可持續(xù)性變得刻不容緩。李濟博（2017）從靜態(tài)和動態(tài)兩方面分析財政負擔(dān)政策的合理性，盡管當前城鄉(xiāng)居民補貼占財政收入的比重是在下降，但隨著補貼率的增長，各級政府的財政壓力還是會增加。且相比較中央財政補貼壓力，個別省市的財政補貼負擔(dān)率已經(jīng)超過了壓力位，這是對經(jīng)濟的隱形阻礙，應(yīng)發(fā)揮中央主體作用加大投入力度。劉學(xué)良（2014）通過建立養(yǎng)老保險精算評估模型，預(yù)測 2010—2050年養(yǎng)老保險收支缺口和政府隱性債務(wù)，得出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險隱性債務(wù)占總的絕大部分，城鄉(xiāng)居民占比較少，因此應(yīng)該降低養(yǎng)老金替代率、提高生育率等水平緩解此問題。王丹 （2015）從財政補貼和“賬戶空賬”問題入手通過分析我國GDP和財政收入的歷史增長情況預(yù)測未來一定時期的財政負擔(dān)能力，認為隨著財政負擔(dān)壓力加劇，完善養(yǎng)老保險預(yù)算體系已經(jīng)迫在眉睫，要把養(yǎng)老預(yù)算做到真正為民所用。危素玉、劉洋（2019）提出縣級政府財政補貼負擔(dān)壓力過大且缺乏政策動態(tài)調(diào)整機制，這將導(dǎo)致財政補貼效率進一步降低。曾益、凌云等人（2016）發(fā)現(xiàn)“全面二孩”政策能夠緩解城居?；鹬Ц秹毫?，使得基金累計出現(xiàn)赤字的時點可推遲一年，有利于提高養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性。張盈華、席恒（2009）從財政補貼環(huán)節(jié)入手，選擇具有代表性的中部地區(qū)寶雞模式進行研究，發(fā)現(xiàn)在個人繳費較低檔次上實行最高的補貼力度對于經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)有借鑒意義。郭婷（2016）直接從公平性角度入手分析財政補貼政策存在不公平性，沒有完全促進居民養(yǎng)老保險橫向等比的實現(xiàn)。

當前大部分文獻基于全國視角分析，但由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差異，“一刀切”的做法有失公平，不能針對某個地區(qū)提出解決方法。本文從天津城居保財政補貼政策入手，分析當前天津城居保補貼比例的合理性，得出2025年之后財政補貼比例遠超薛惠元等人計算的最優(yōu)支出規(guī)模，這對未來天津完善城居保財政補貼政策有實踐性意義。

三、天津城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與財政補貼政策

財政補貼一直是養(yǎng)老保險的重要組成部分，財政補貼的高低影響著居民參保意愿和生活保障水平。財政補貼過高，會增加居民對政府的依賴效應(yīng)，更會加大中央和地方政府的財政壓力，導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，進而影響公共服務(wù)支出；財政補貼過低，會降低養(yǎng)老政策本身的吸引力，降低居民參保意愿積極性，不利于應(yīng)保盡保政策的實施，從而加大養(yǎng)老難題。我國城居保體現(xiàn)了全面覆蓋的特點，年滿16周歲（不含在校生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民均可以在戶籍地參加，擴大了參保人員范圍。根據(jù)國務(wù)院最新規(guī)定，全國城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月88元，提高標準所需資金，中央財政對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助，城居保財政補貼環(huán)節(jié)采取中央、省以及市縣多級政府共同承擔(dān)的制度。

2019年11月天津出臺完善城居保調(diào)整機制辦法，在個人繳費環(huán)節(jié)，一至五檔標準不變，六至十檔標準適當提高，這既充分考慮低收入群體特別是貧困邊緣人群的經(jīng)濟能力，同時可以讓經(jīng)濟條件較好的居民，通過選擇較高檔次繳費增加個人賬戶積累，提高養(yǎng)老金待遇水平，真正滿足不同經(jīng)濟群體養(yǎng)老需要。同時出臺文件中，居民每月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高至307元，政策針對65周歲以上的老年人群體適當傾斜，不同年齡階段的老年人生活補助標準均增加12元，且針對2018年12月31日年滿65周歲，相關(guān)補助增加5元，真正發(fā)揮了政策的兜底作用，保障老年人的生活水平。

在財政補貼方面，相關(guān)資金仍然按照原渠道籌集發(fā)放，由市和區(qū)全額補貼，隨著人均繳費檔次提高補貼標準也相應(yīng)提高，完善養(yǎng)老金“多繳多得”激勵機制，實現(xiàn)城居保保障作用。但即使財政補貼標準增加，在老齡人口生活待遇需要破解的壓力下，能不能保證補貼的可持續(xù)性仍是棘手問題。

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼的可持續(xù)性實證分析

本文通過近5年人口老齡化率和財政補貼的數(shù)據(jù)得出兩者存在顯著線性關(guān)系，根據(jù)2010年天津市第六次人口普查數(shù)據(jù)利用Leslie模型預(yù)測未來25年人口老齡化率和財政補貼支出。同時根據(jù)2010—2016年生產(chǎn)總值和財政收入，預(yù)測未來25年生產(chǎn)總值和財政收入，最終得出財政補貼支出在財政收入中所占比重。

表1 天津繳費檔次和補貼標準 單位：元

（一）老齡化率和財政補貼關(guān)系

我國城居保制度自2014年建立至今，發(fā)展時間較短。因此本文選取天津2014—2018年人口老齡化率和財政補貼數(shù)據(jù)分析兩者關(guān)系，本文利用2015和2016兩年財政補貼上漲比例假設(shè)2014年財政補貼比例上漲17%，即計算出2014年的財政補貼總額?；貧w結(jié)果見表3。老齡化率和財政補貼支出之間存在著顯著的線性關(guān)系，且都通過了5%的顯著性水平檢驗。

（二）基于Leslie模型預(yù)測人口

根據(jù)天津市2010年第六次人口統(tǒng)計，整理計算并基于Leslie模型預(yù)測未來25年老齡人口增長率所需的指標，數(shù)據(jù)整理見表4。根據(jù)國家預(yù)測人口的要求，我們選取以下數(shù)據(jù)指標，分別是女性比、各個年齡階段的死亡率、生育率總和以及各個年齡階段的分性別人口。

為了使得模型運行的相對簡單，我們需要做以下基本假設(shè)。

1.Ps（x）表示第 s年第 x個年齡組的人口，這里x=1，2，3……，n，本文將年齡組分為每5年一個檔次，總計21組，年齡組的間距為5。因此我們預(yù)測的時候是以每5年為一個預(yù)測階段。

2.Ds（X）表示的是第s年第x個年齡組的死亡率，死亡率我們是用當年分性別的死亡人數(shù)除以分性別的總?cè)藬?shù)。假設(shè)當前的死亡率在未來一段時期內(nèi)不再改變，

3.Fs（x）表示的是第 S 年第x個年齡組的女性總?cè)丝冢瑥?010年我們可以近似得到天津女性總?cè)丝谡急?6.62%，女性比大約為1.15。

表2 2014—2018年老齡化率和財政補貼

表3 財政補貼和老齡化回歸結(jié)果

4.Bs（X）表示的是第s年第x個年齡階段的生育率，2010年根據(jù)第六次人口普查顯示天津總和生育率為0.9128，遠低于我國當前1.181的標準，在我國范圍內(nèi)處于中下等水平，生育率水平相對較低。但考慮到天津經(jīng)濟和人文因素等影響，因此假設(shè)天津未來的生育率水平基本保持穩(wěn)定趨勢。

本文選取的人口預(yù)測期間為2015年到2035年，借鑒于陳衛(wèi)、楊勝慧、鐘美玲等人研究成果，5年各個年齡組的人口存活率為Ss（X）=exp（-5*Ds（x)），x 的取 值是從1到21，同時，5年的生育率為 Us（x）=5Bs（x），結(jié)果見表5。

從表5得知，按照2010年生育率水平繼續(xù)計算，天津未來人口呈現(xiàn)下降的趨勢，其中老齡化人口將會占據(jù)總?cè)丝诘慕霐?shù)。在國家通行準則中，有專家提出為了維持人口的穩(wěn)定增長，更迭的生育率水平應(yīng)該是維持在2.1左右。2010年我國整體生育率水平是1.181，而天

津的生育率水平是 0.9128，遠遠低于我國整體水平，更是低于國際水平，所以未來天津的生育率水平也是值得我們關(guān)注的問題。隨著人口老齡化加劇，同時伴隨勞動力欠缺，財政補貼可持續(xù)性的保障問題不容小覷。

表4 天津2010年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)

表5 天津人口老齡化預(yù)測結(jié)果

（三）財政補貼支出比重預(yù)測

為更直觀得到財政補貼支出比重，即需計算財政補貼在天津財政收入總額中的占比。通過整理天津生產(chǎn)總值和財政收入數(shù)據(jù)，得出兩者存在較強的線性關(guān)系，回歸結(jié)果見表6。本文運用指數(shù)平滑法預(yù)測未來20年天津生產(chǎn)總值和財政收入總額，見表7。分析得知未來天津生產(chǎn)總值整體趨勢是上漲，財政收入的規(guī)模也是逐年擴大，在2035年財政收入規(guī)模將達到6304.777億元，但財政收入增長率會呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，預(yù)計2035年增長率將下降至3.15%。

表6 財政收入與生產(chǎn)總值分析結(jié)果

表7 2017—2035年生產(chǎn)總值和財政收入 單位：億元

最后，根據(jù)前文預(yù)測的老齡化率計算財政補貼大小及占比，從表8得出，隨著人口老齡化的加速，財政補貼總額及其占比不斷增加，同時也不難看出財政補貼支出整體比重較低。對比薛惠元等人計算的中國城居保最優(yōu)財政支出規(guī)模 （即城居保財政補貼支出占財政總支出的比重）為0.81%，可知天津在2025年以前處于最優(yōu)支出規(guī)模階段，之后將超過最優(yōu)規(guī)模。這就意味著會增加養(yǎng)老基金壓力，影響?zhàn)B老基金收支平衡，進一步加大政府財政補貼壓力，而在天津經(jīng)濟增長有限的情況下，財政補貼的可持續(xù)性將面臨巨大挑戰(zhàn)。

表8 預(yù)測的老齡化率與財政補貼

五、政策建議

面對天津財政支出最優(yōu)規(guī)模的即將到來，同時財政增速有限且財政補貼支出壓力加大，為促進城居保財政補貼可持續(xù)性發(fā)展，提出以下建議。

一是出臺鼓勵生育措施，提高生育率水平。2010年天津總和生育率水平遠低于我國平均水平，這將造成勞動力短缺，經(jīng)濟缺乏活力等一系列問題，即使在二胎政策導(dǎo)向下，天津人口并無顯著增長。同時天津已經(jīng)進入人口老齡化加速時期，積極應(yīng)對人口老齡化，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的必要保障。因此放松生育政策，重點出臺相關(guān)配套政策給予生育保障：女性產(chǎn)假、配偶陪產(chǎn)假、生育獎勵、工作崗位預(yù)留等措施，并相應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)育孩子的部分費用，如后期教育費用，提升女性安全感，提高女性生育意愿，加大生育政策宣傳力度，從而提高總和生育率水平，改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)，保障勞動供給。

二是多渠道籌集資金，夯實財政補貼的財富儲備。為應(yīng)對人口老齡化及養(yǎng)老保險財政支出，政府財富儲備充沛日漸重要。創(chuàng)新融資渠道是城居保未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障，目前政府財政補貼支出主要依靠財政收入，大部分來源于居民稅收，隨著勞動力供給水平下降，將帶來較重的財政負擔(dān)。而僅僅依賴提升居民繳費檔次或是擴大繳費檔次差距遠遠不夠，在《國家積極應(yīng)對人口老齡化的中長期規(guī)劃》中明確提出，通過完善國民收入分配體系，優(yōu)化政府、企業(yè)、居民之間的分配格局，穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富儲備，健全更加公平可持續(xù)性的社會保障制度。政府應(yīng)該出臺更具激勵性的政策，例如：比例優(yōu)惠、提高融資企業(yè)加計扣除比例等，以此提高公益組織、企業(yè)等投資捐資政府財富的積極性，利用打開投資市場、健全地方政府債券以及公益性行為等方式進行多渠道籌集資金，穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富，健全可持續(xù)的社會保障制度。

三是擴大補貼激勵，適當強制參保，力爭完成全民參保目標。截至2019年12月底，城居保繳費79.60萬人，進一步擴大了參保人群，但距真正的全民參保目標還有差距。我國出臺《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱 “指導(dǎo)意見”）中指出地方政府合理確定和調(diào)整城居保繳費檔次和繳費補貼水平，引導(dǎo)鼓勵參保居民選擇較高檔次繳費。為促進城居保制度做到全民參保，應(yīng)建立激勵約束有效的調(diào)整體制，分散個人繳費的低檔次人群，擴大繳費補貼力度，確保城居保待遇隨地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展合理增長，在擴大宣傳“多繳多得”機制的同時防止逆向選擇產(chǎn)生道德風(fēng)險。針對貧困邊緣居民，應(yīng)該合理保留幾檔較低水平繳費檔次，穩(wěn)定繳費局勢。城居保制度是一項具有中國特色的社會保險制度，為保障居民老年生活質(zhì)量，應(yīng)將自愿性原則和強制性原則相結(jié)合，隨著參保范圍逐步擴大，層次提高，應(yīng)將符合城居保參保條件的人群統(tǒng)一納入養(yǎng)老保險，做到挨戶挨個排查，采取先動員后強制的措施，力爭實現(xiàn)全民參保。

四是不斷完善動態(tài)調(diào)整的養(yǎng)老模式結(jié)構(gòu)，聽取居民意見。自2014年國家統(tǒng)一建立城居保制度以來，地方政府統(tǒng)籌考慮當?shù)厍闆r適時提出調(diào)整方案?！吨笇?dǎo)意見》中指出，要綜合考慮本地區(qū)相關(guān)標準調(diào)整情況，提出調(diào)整幅度，形成科學(xué)的調(diào)整幅度計算辦法。激發(fā)養(yǎng)老保險政策活力，切實保護居民切身利益，通過對養(yǎng)老保險模式有效及時的調(diào)整，滿足不同群體繳費需求，擴大城居保制度覆蓋率，實現(xiàn)城居保制度可持續(xù)發(fā)展。

五是嚴格基金管理，提高統(tǒng)籌層次，增強基金保值增值。隨著參保人群擴大，居民繳費檔次提升，養(yǎng)老基金規(guī)模越來越大，同時也存在貶值帶來基金安全問題。在養(yǎng)老保險基金管理方面，我國一直實行收支兩條線，可確保資金及時到位。面對財政補貼壓力的增加，應(yīng)在基金操作中嚴格基金管理，不僅要注重合理性和安全性，還應(yīng)該實現(xiàn)基金保值增值。堅持多元化分散風(fēng)險，使得養(yǎng)老基金對市場反應(yīng)較為穩(wěn)定，借鑒其他基金如企業(yè)年金的投資范圍和管理要求，適當?shù)臄U大基金投資運營范圍和力度，合理利用通過適當方式參與投資國家重大工程和重大項目建設(shè)條件，或投資具有本地特色的高新技術(shù)企業(yè)。從長期來看，天津在面臨經(jīng)濟增速有限、財政補貼不斷上升的雙重壓力下，應(yīng)積極轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由地方政府統(tǒng)籌向國家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，借助國家基金委托投資手段，實現(xiàn)基金保值增值，提高養(yǎng)老保險的福利水平，減輕政府中長期的財政壓力，實現(xiàn)基金可持續(xù)發(fā)展。