關于網(wǎng)格化管理模式規(guī)范化建設運行的思考與實踐（上）

文｜高萍 郭濱

去年底以來，新冠肺炎病毒肆虐全球。我國發(fā)生疫情之后，在黨中央的果斷決策和習近平總書記的親自指揮下，萬眾一心，眾志成城，取得了抗疫斗爭的階段性成果，為世界各國抗擊疫情爭取了時間，提供了經(jīng)驗。在抗疫斗爭中，北京、上海、廣東、重慶、云南等許多城市積極啟用“網(wǎng)格化防疫管理平臺”，發(fā)揮網(wǎng)格化管理優(yōu)勢，動員全社會力量進行網(wǎng)格化、地毯式篩查和管控，確保防控“零死角、零盲區(qū)、零疏漏”，構建起了群防群控、聯(lián)防聯(lián)控的疫情防控體系，為高效實施防疫措施提供了基礎性保障，做出了重要貢獻。

網(wǎng)格化管理模式在我國已經(jīng)走過了16年的歷程，經(jīng)歷了由誕生、成長、發(fā)展和由創(chuàng)建、試點、推廣到普及的演進，也體驗了由在城市管理行業(yè)落地開花到經(jīng)濟社會全領域覆蓋壯大的嬗變，其對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的貢獻日益顯現(xiàn)，對經(jīng)濟社會發(fā)展的助推作用也日益強大，已經(jīng)發(fā)展成為富有時代精神，融合先進管理技術和應用技術，符合我國國情的全新城市治理模式。

一、網(wǎng)格化城市管理模式溯源

（一）網(wǎng)格化城市管理理論的提出

在我國最早提出網(wǎng)格化城市管理理論的是時任北京市東城區(qū)區(qū)委書記的陳平同志，其專著《網(wǎng)格化城市管理新模式》于2006年出版，該著作以“萬米單元網(wǎng)格管理法”為切入點，從理論與實踐的結合上，全面論述了網(wǎng)格化城市管理模式的產(chǎn)生背景、理論依據(jù)、模式架構、技術路線、作業(yè)方法以及拓展和推廣應用等問題。并且親自組織領導了北京市東城區(qū)網(wǎng)格化城市管理模式的研發(fā)和建設工作，創(chuàng)造了新鮮而豐富的建設和運行經(jīng)驗，為網(wǎng)格化管理模式的誕生、成長和發(fā)展奠定了堅實的理論基礎。

（二）網(wǎng)格化管理模式的發(fā)展沿革

1、2004年10月，北京市東城區(qū)在全國率先實施了“網(wǎng)格化城市管理新模式”，其所取得的顯著城市管理效果，受到了中央的充分肯定和全社會的廣泛關注。

2、2005年5 月，建設部召開會議、頒布文件，將“網(wǎng)格化城市管理新模式”定名為“數(shù)字化城市管理新模式”開始在全國進行試點。第一批選擇10 個城市（區(qū)），此后又推出了第二、三批共51 個試點城市，所有試點城市均大幅度提高了城市管理水平，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

3、2009年7月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《數(shù)字化城市管理模式建設導則（試行）》，標志著數(shù)字化城市管理模式開始在全國全面推廣普及。

4、2015年12月，中共中央、國務院頒布中發(fā)（2015）37 號《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，要求“積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，到2017年年底，所有市縣都要整合形成數(shù)字化城市管理信息平臺”。

5、截至2019年6月底初步統(tǒng)計，全國已實行數(shù)字城管的縣級以上城市近2000 個，已覆蓋除港澳臺外所有省、市、自治區(qū)，其中地級及以上城市269 個，約占80%（經(jīng)濟發(fā)達的中東部地區(qū)已占96%以上）；952 個行政區(qū)，約占78%；186 個縣級市，約占48%；553 個縣城，約占42%。

在發(fā)展中涌現(xiàn)出一批網(wǎng)格化管理行業(yè)翹楚和領軍人物。北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理服務中心作為網(wǎng)格化管理模式的原創(chuàng)和發(fā)源地，不斷創(chuàng)新發(fā)展，成為網(wǎng)格化管理行業(yè)的“圣地”。陳平、崔俊芝、郝力、高萍、蔣景等領導和專家學者，在新模式的理論研究、系統(tǒng)研發(fā)、標準編制、推廣普及和豐富發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為網(wǎng)格化管理行業(yè)的“旗手”和領軍人物。

（三）數(shù)字城管理論對城市管理理論的創(chuàng)新

2005年7月，原建設部在推廣北京市東城區(qū)網(wǎng)格化城市管理模式的文件中，將“網(wǎng)格化城市管理”命名為“數(shù)字化城市管理”（簡稱數(shù)字城管）。數(shù)字城管模式經(jīng)過十六年的推廣普及，已經(jīng)發(fā)展成為具有中國特色的城市管理主導模式，在經(jīng)歷了由不認識到達成共識，由要我建到我要建，由試點到普及，由以市政管理為重點到逐步提高完善向“大城管”過渡，由數(shù)字城管向智慧城管升級的嬗變之后，正在蓬勃向前發(fā)展。并且在經(jīng)歷了誕生、試點、推廣、普及四個階段的不斷完善提高之后，數(shù)字城管已日臻成熟，經(jīng)過由理論到實踐的幾輪歷練，已經(jīng)初步形成具有鮮明特色的城市管理理論創(chuàng)新點，包括“管理體制、機制和業(yè)務流程；管理方法；管理手段及管理標準規(guī)范；管理與服務的績效評價”等等。

數(shù)字城管模式的理論創(chuàng)新點主要有以下幾個方面：一是虛擬了城市綜合管理體系和數(shù)字城管綜合管理機構，二是創(chuàng)新了網(wǎng)格化管理、市場化運作 “兩個理念”，三是創(chuàng)建了管理體系中監(jiān)督、執(zhí)行“兩個軸心”，四是搭建了具備現(xiàn)代管理和技術功能的“數(shù)字城管信息平臺”，五是建設了“一套科學先進的閉環(huán)業(yè)務流程及其綜合評價體系”，六是編制了“一套規(guī)范數(shù)字城管建設運行的標準體系”。

二、網(wǎng)格化管理模式的理論內(nèi)涵

網(wǎng)格化管理模式是數(shù)字化城市管理的實質所在，它是一套完整的工程管理系統(tǒng)，因此，必須用系統(tǒng)的觀念去認識、掌握和應用。任何斷章取義和恣意標新立異，都必然將網(wǎng)格化管理模式引入歧途。同時，網(wǎng)格化管理模式或曰數(shù)字化管理模式，是對城市管理領域傳統(tǒng)城市管理理論的豐富和發(fā)展，與“云、物、移、大、智、鏈”等新信息技術可以持續(xù)創(chuàng)新不同，管理模式屬于生產(chǎn)關系范疇，對其管理思想、管理理念和管理機制更重要的是去研究、豐富、傳承和發(fā)展。

網(wǎng)格化管理模式的基本含義是，根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，按照已定標準規(guī)范，將城市管理轄區(qū)劃分為若干個單元網(wǎng)格，作為城市管理的基本單元。通過行政和數(shù)字化手段，界定管理區(qū)域，確定管理對象，匡定管理責任，建立一套監(jiān)督和處置相互分離、監(jiān)督方式兼顧內(nèi)外的新型管理機制。

實施網(wǎng)格化管理模式，必須建立包含“信息采集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核查結案和綜合評價”等7 個環(huán)節(jié)的閉環(huán)業(yè)務流程，各階段分工明確，銜接緊密，處置到位，講求質效。如圖1所示。

圖1

圖2

上述各管理主體和管理要素之間相互關聯(lián)，形成一組完整的管理“鏈條”：管理范圍---責任主體---管理對象---管理對象與空間地理數(shù)據(jù)的對應關系---責任主體精準化處置---責任主體質量效率分析評估（客觀+主觀）---第三方對責任主體履職效能評價（內(nèi)評價+外評價）---評價結果運用。如圖2所示。

網(wǎng)格化管理模式必須具備以下4 個基本要素，這是網(wǎng)格化管理模式的靈魂所在。

（一）管理形式

遵循已經(jīng)確定的單元網(wǎng)格劃分原則，根據(jù)實際工作需要而界定的管理區(qū)域。

1、單元網(wǎng)格：是進行城市精細化治理的最小管理單元。作為初級管理責任區(qū)域，要求單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)必須進行拓撲處理，使相鄰網(wǎng)格之間無縫隙、不重疊，確保城市管理的責任區(qū)域界限清晰、明確。如圖3所示。

2、責任網(wǎng)格：單元網(wǎng)格的集合稱為責任網(wǎng)格。即單元網(wǎng)格的責任主體，根據(jù)工作需要，將若干單元網(wǎng)格整合為一個責任區(qū)域，成為責任網(wǎng)格。

3、多層網(wǎng)格：在單元網(wǎng)格基礎上，按照不同領域、不同單位的管理需求，對單元網(wǎng)格進行重新集合，形成不同規(guī)格的責任網(wǎng)格（這樣才能夠在未來的管理中，形成全國可以統(tǒng)計和量化的管理單元）。

圖3 XX 市單元網(wǎng)格分布圖示例

4、網(wǎng)格整合：中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年1月印發(fā)的《關于推進基層整合審批服務政府力量的實施意見》中指出，“要整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，將上級部門在基層設置的多個網(wǎng)格整合為一個綜合網(wǎng)格，依托村（社區(qū)）合理劃分基本網(wǎng)格單元，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)黨的建設、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等工作，實現(xiàn)多網(wǎng)合一。強化黨建引領，合理確定網(wǎng)格監(jiān)管任務和事項。推進網(wǎng)格化服務管理標準化建設，提高網(wǎng)格管理規(guī)范化精細化水平。整合現(xiàn)有設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的黨的建設、綜合治理、社區(qū)治理、數(shù)字城管等各系統(tǒng)指揮信息資源，建立一體化的信息系統(tǒng)和指揮平臺。”

在同一區(qū)域內(nèi)的多個責任網(wǎng)格管理功能整合的同時，應積極推進信息采集業(yè)務合并，提倡“一職多能”，提高采集工作效率，匯聚數(shù)據(jù)資源，避免和克服可能出現(xiàn)區(qū)域網(wǎng)格管理混沌亂象。

（二）管理內(nèi)容

依據(jù)不同單位實施網(wǎng)格化管理的個性化要求，明確責任網(wǎng)格內(nèi)的管理對象及其管理責任主體。

1、管理對象：所謂管理對象，就其自然屬性而言，主要可以分為管理部件和管理事件兩大類。以數(shù)字城管信息系統(tǒng)為例：

（1）管理部件：即“城市管理公共區(qū)域內(nèi)的各項設施，包括公用設施、交通設施、市容環(huán)境設施、園林綠化設施和其他部件等市政工程設施與市政公用設施”。從物質形態(tài)特征來看，管理部件是位置固定在城市管理公共區(qū)域內(nèi)的各種設施。數(shù)字城管的管理部件國家標準規(guī)定分為5 個大類、121 個小類。

（2）管理事件：即“人為或自然因素導致城市市容環(huán)境和環(huán)境秩序受到影響或破壞，需要城市管理專業(yè)部門處理并使之恢復正常的現(xiàn)象和行為”。包括市容環(huán)境、宣傳廣告、施工管理、街面秩序、突發(fā)事件和其他事件。相對管理部件而言，管理事件具有位置固定且與人的活動行為密切相關的特性。數(shù)字城管的管理事件國家標準規(guī)定分為6 大類、83 小類。

（3）管理對象拓展：由于城市治理的范疇涵蓋了經(jīng)濟社會的各個領域，所以網(wǎng)格化管理的管理對象，應根據(jù)不同管理責任主體的管理需求予以設定。去年年底以來，在抗擊新冠肺炎疫情中，網(wǎng)格化管理模式發(fā)揮了極其重要的作用。由此可以想象，隨著網(wǎng)格化管理模式的廣泛應用，其管理對象將是一套海量的管理數(shù)據(jù)。

2、管理對象的管理責任及其責任主體：所謂管理對象的管理責任，依據(jù)我國行政管理體系，主要可以分為區(qū)域責任、專業(yè)部門責任和崗位責任三個層級。與此相對應，根據(jù)管理責任不同，衍生出三級管理責任主體，即區(qū)域、專業(yè)部門、崗位。在這個責任主體分布中，既有“塊塊管理”體系，也有“條條管理”體系，在其運行中兩套管理體系應相互協(xié)調、分合有序、共同推進管理目標實現(xiàn)。

3、管理對象的管理責任分類：就其管理對象的屬性可分為產(chǎn)權管理責任和事權管理責任。以數(shù)字城管為例，“管理部件”一般為產(chǎn)權管理責任；“管理事件”一般為事權管理責任。

（三）管理實質

通過數(shù)據(jù)的獲取、傳輸、處置來解決相關管理問題，實現(xiàn)設定的管理目標。同時通過對數(shù)據(jù)的整理挖掘獲取新一輪決策依據(jù)。

1、數(shù)據(jù)類別。目前支撐網(wǎng)格化管理系統(tǒng)運行的數(shù)據(jù)基本包括基本地理框架（地理底圖）數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)、部件和事件數(shù)據(jù)、地理編碼數(shù)據(jù)、專題數(shù)據(jù)以及元數(shù)據(jù)7 類。

如果對這些數(shù)據(jù)進行整理歸類，可以劃分為4 類：即基礎數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)、業(yè)務支撐數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)。

（1）基礎數(shù)據(jù)：主要包括地理底圖數(shù)據(jù)（一般包括矢量數(shù)據(jù)、正射影像數(shù)據(jù)或者三維模型數(shù)據(jù)等）、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)（一般包括省、市、區(qū)（縣市）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）等行政區(qū)劃界線數(shù)據(jù)等）、相關興趣點等等。

（2）業(yè)務數(shù)據(jù)：主要包括部件事件數(shù)據(jù)、案件處置過程數(shù)據(jù)、專題數(shù)據(jù)（指為了加強對行業(yè)管理部門的監(jiān)管，或者開展某項重點工作，如創(chuàng)建文明城區(qū)、進行專項治理等而加工制作的專題圖層數(shù)據(jù)。專題數(shù)據(jù)可以是已定義的部件事件，亦可以自定義數(shù)據(jù)）等等。

（3）業(yè)務支撐數(shù)據(jù)：主要包括單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)以及責任網(wǎng)格數(shù)據(jù)、地理編碼數(shù)據(jù)（應包括相關位置信息和屬性信息）等等。

（4）元數(shù)據(jù)：是說明數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，包含標識、質量、空間和時間模式、數(shù)據(jù)分發(fā)等特征描述信息。

2、數(shù)據(jù)傳輸。數(shù)據(jù)是支撐網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)運行的血液。按照網(wǎng)格化管理業(yè)務流程，可以將數(shù)據(jù)傳輸分為問題數(shù)據(jù)傳輸、處置數(shù)據(jù)傳輸、完成數(shù)據(jù)傳輸三個階段。

（1）問題數(shù)據(jù)傳輸：將專業(yè)信息采集、設備監(jiān)控采集和社會監(jiān)督舉報等渠道獲取的城市管理問題信息，匯聚到網(wǎng)格化管理中心進行甄別、篩選，將符合立案標準的案件，傳輸給網(wǎng)格化管理處置中心，由其按照相關管理規(guī)范派遣至相應責任主體予以處置。亦可由網(wǎng)格化管理中心直接傳輸給相關責任主體處置。如圖4所示。

（2）處置數(shù)據(jù)傳輸：案件責任主體接受城市管理問題案件后，根據(jù)案件管理體系擇定傳輸路徑，一是實行“屬地管理”（塊塊管理）的，可將案件派遣到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）直至責任人；有的案件則派遣到所屬專業(yè)部門直至責任人。二是實行行業(yè)管理（條條管理）的，即依據(jù)案件屬性，直接派遣到相關專業(yè)部門直至責任人。如圖5所示。

圖4

（3）完成數(shù)據(jù)傳輸：案件處置責任主體（責任人）將案件按規(guī)定處置標準和時限處置完成后，即按原處置數(shù)據(jù)傳輸渠道逐級反饋相關案件處置信息，直至網(wǎng)格化管理中心，由其按績效評價標準進行綜合評價，并將評價結果報送政府委托的發(fā)布機關予以發(fā)布通報。如圖6所示。

上述各數(shù)據(jù)傳輸過程，在相關責任主體精簡內(nèi)部管理機制的前提下，可以運用移動互聯(lián)網(wǎng)技術，采用“點對點”傳輸方式，實行“扁平化”管理流程，以提高案件處置效率與質量。

3、數(shù)據(jù)處置。網(wǎng)格化城市管理模式的管理目標，是實現(xiàn)有質量的城市治理，達到既依法管理，又協(xié)調共治，建設真正意義上的和諧社會。系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理的理論依據(jù)是全面質量管理思想基礎和操控方法，即“P 計劃、D 實施、C 檢查、A 處理”循環(huán)。如圖7所示。

（1）計劃（P）：網(wǎng)格化管理中心將從專業(yè)信息采集、設備采集和社會監(jiān)督舉報等渠道獲取的管理問題數(shù)據(jù)進行甄別篩選后，即做出兩套工作計劃：一是確定問題數(shù)據(jù)的責任主體，包括“塊塊”和“條條”兩個層面，并按照已定管理組織體系，將問題數(shù)據(jù)傳輸?shù)轿唬欢且?guī)定問題數(shù)據(jù)的處置標準和處置時限，并將其同步落實到相關責任主體。

（2）實施（D）：這是網(wǎng)格化管理的重要環(huán)節(jié)。相關責任主體接受問題數(shù)據(jù)的處置任務后，立即組織專班，根據(jù)其組織體系和工作流程，按照規(guī)定標準和時限，組織實施處置計劃。

（3）確認（C）：即對問題數(shù)據(jù)處置情況的核查驗收，主要包括兩級查驗：其一，責任主體依據(jù)網(wǎng)格化管理中心規(guī)定的處置標準和處置時限進行自我核查驗收；其二，網(wǎng)格化管理中心對責任主體申請核查的問題數(shù)據(jù)的處置狀況，進行現(xiàn)場核查。網(wǎng)格化管理中心一般授權責任網(wǎng)格的監(jiān)督員執(zhí)行核查。

圖5

圖6

圖7

（4）處理（A）：這是數(shù)據(jù)處理的重要節(jié)點，即對責任主體所承擔的問題數(shù)據(jù)的處置狀態(tài)數(shù)據(jù)進行處理，主要包括兩項內(nèi)容：一是經(jīng)常性地、隨機對經(jīng)過核查后的責任主體承擔的問題數(shù)據(jù)的處置狀況酌情進行處理。對符合相關處置標準規(guī)范的予以結案，并進入綜合評價系統(tǒng)依據(jù)相關考評指標體系給出履職績效評價結果；對處置狀況不達標的，則重新回歸“P、D、C、A”循環(huán)，其履職狀況考評系統(tǒng)也將給予差評，直至處置數(shù)據(jù)達標。二是階段性地對各責任主體的履職數(shù)據(jù)分別不同評價等級、評價周期，按照已定考評指標體系進行綜合評價。評價等級一般分為區(qū)域評價、部門評價、崗位評價；評價周期一般分為月度、季度、年度評價。

4、數(shù)據(jù)更新。在運用大數(shù)據(jù)技術，分不同維度對上述數(shù)據(jù)匯聚、整理、清洗、挖掘和分析研判的基礎上，分別對各類數(shù)據(jù)進行更新和提升，例如城市規(guī)劃、建設、管理數(shù)據(jù)，行業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)，企業(yè)管理、運行、考核數(shù)據(jù)，乃至重要崗位的履職數(shù)據(jù)等等，并且提出新的組織管理目標，進入新一輪“P、D、C、A”循環(huán)。

（四）管理目的

以數(shù)據(jù)為介質，經(jīng)過閉合業(yè)務流程流轉，產(chǎn)生客觀履職績效，以便實現(xiàn)考評結果的客觀、公平、公正，促進完成管理目標。這是網(wǎng)格化管理模式的核心要義。即經(jīng)過“P、D、C、A”循環(huán)后，由網(wǎng)格化管理中心依據(jù)政府賦予的職能，根據(jù)相關國家標準，對實施網(wǎng)格化管理的區(qū)域、專業(yè)部門、崗位人員的履職情況和工作績效進行考核評價。

績效評價的方法是，按照國家標準規(guī)定的評價指標體系，基于數(shù)字城管系統(tǒng)運行數(shù)據(jù)，自動生成對評價對象案件處置狀況的考評結果。同時融合通過社會監(jiān)督獲取的“外評價”數(shù)據(jù)，形成綜合考評結果。考評結果應納入地方政府的績效考核、行政效能監(jiān)察指標體系。正確運用績效評價方法，建立科學合理的綜合績效評價考核體系和考核機制，切實使用好評價結果，就能夠有效驅動核心動力機制，保障城市治理模式健康可持續(xù)發(fā)展，進而全面提升城市治理質量與效率。如圖8所示。

圖8

通過上述解讀可以認為，網(wǎng)格化管理模式既是國家治理理論之生產(chǎn)關系論，也是治理主體的方法論，因此在實踐中應注重協(xié)調好以下幾方面關系:

與城市治理的關系。應將網(wǎng)格化管理模式作為現(xiàn)代城市治理理念指導下的、服務于國家治理體系框架內(nèi)的、體系機制架構設計的重要參考選項，以利于建設科學完善的治理體系，保障治理能力的持續(xù)提升，使治理目標在實操層面得以貫徹落實，并取得實效。

與城市綜合管理服務平臺的關系。住房和城鄉(xiāng)建設部已將加快城市綜合管理服務平臺建設，作為2020年乃至今后一個時期提升城市品質和人居環(huán)境質量、建設“美麗城市”的重大舉措，并在全國遴選了15 個城市進行試點。在試點過程中，應遵循網(wǎng)格化管理模式的基本要求，貫徹“城市全周期管理”理念，完善提升城市綜合管理服務系統(tǒng)平臺及其組織體系、運行機制和業(yè)務流程，明晰管理范圍，壓實管理服務責任，落實管理服務舉措，保障城市綜合管理服務平臺建設和運行既轟轟烈烈又扎實有效，實現(xiàn)“干凈、整潔、有序、安全和群眾滿意”的城市管理目標。

與數(shù)字城管模式的關系。數(shù)字城管模式首創(chuàng)并率先實施運用了網(wǎng)格化管理理念和管理模式，在網(wǎng)格化管理思想的指引下，數(shù)字城管經(jīng)過16年的成功探索，印證了網(wǎng)格化管理理念和管理模式的科學性、先進性和普適性，它不僅極大地推動城市管理整體水平全面提高，而且其創(chuàng)新的管理理念、管理機制、管理方法和管理手段，為其他領域實行網(wǎng)格化管理模式開辟了新路徑，摸索了新經(jīng)驗，提供了成功案例，對于推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（未完待續(xù)）