雙擎發力　同步推進“新基建”與“老基建”

吳文化　向愛兵

2018年底中央經濟工作會議首次提出，“要加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”。日前，在統籌推進疫情防控和經濟社會發展的關鍵時期，中央再次強調要“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”。疫情之下新型基礎設施（以下簡稱“新基建”）已成為社會各界和資本市場關注的焦點和熱點，并被視為對沖當前經濟下行壓力、構筑科技創新和產業升級之基、支撐經濟體系現代化的關鍵領域。2020年和未來較長一段時期“新基建”如何發展？傳統基礎設施建設（以下簡稱“老基建”）又將何去何從？如何把握“新基建”與“老基建”的邊界？如何看待“新基建”與“老基建”統籌發展？這些疑問是當前各級政府決策部門亟待明確的議題。

一、基礎設施投資是穩增長、轉動能的重要引擎

基礎設施是國民經濟和社會發展的基石。加大基礎設施投資力度，是推動經濟持續增長的主要動力，更是重大危機發生后拉動經濟回升、穩定經濟社會運行秩序的“強心劑”和“壓艙石”。回顧我國過去數十年的快速發展，通過擴張性財政政策加大基礎設施投資在應對重大突發事件中發揮了重要作用。

以固定資產投資角度分析，在應對1998年南方洪災和亞洲金融危機時，交通等基礎產業就被選擇為刺激經濟的重點投資領域之一，1998年和1999年交通運輸業①固定資產投資與全國GDP的比例均達到3.2%，交通投資占全社會固定資產投資總額比例均達到9.5%，之前最高年份是1994年的2.8%和8.1%。為應對2003年“非典”疫情造成的經濟影響，并借助我國加入WTO帶來的機遇，政府采取加大基礎設施投資政策，2003年全社會固定資產投資與全國GDP比例首次超過40%，其中交通投資與GDP比例首次超過3.5%，其后幾年均保持快速增長。在應對2008年第一季度我國南方大部分地區暴雪凍雨災害和下半年亞洲金融危機中，加大基礎設施投資又一次被作為刺激經濟的重要手段，并產生持續性影響，2008年全社會固定資產投資與全國GDP比例首次達到55%，2009年達到66%，2010年更前所未有地接近70%，其中2009年和2010年交通投資與GDP比例分別達到6.4%和6.9%，而之前最高年份均未超過5%。可見，在應對具有全局性影響的重大突發事件時，將投資工具作為發力點具有短期的刺激效應和中長期的乘數波及效應，雖然由此產生的關聯影響在業內莫衷一是，但其易操作性和有效性毋庸置疑。

新冠病毒疫情爆發以來，居民消費受到抑制，外貿壓力陡增且不確定風險加大，我國經濟運行秩序和增長動能受到了巨大沖擊。當前經濟下行壓力持續加大，應考慮將加大基礎設施投資再次成為穩定經濟運行秩序、快速促進經濟復蘇的重要抓手。但與之前歷次危機中通過“老基建”促投資、穩增長的做法不同，本輪擴大基礎設施投資應強調“老基建”和“新基建”并重，“雙擎”驅動，“兩手”發力。充分發揮“新基建”保增長、轉動能、調結構、育優勢的重要作用，鞏固增強“老基建”補短板、惠民生、保穩定的基礎能力，全面提升基礎設施整體質量效益水平，更好地支撐引領經濟快速復蘇和健康可持續發展。

二、把握“新基建”與“老基建”的內涵和邊界

目前，現有政策文件中所涉及“新基建”主要指5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網、數據中心等基礎設施，屬于新一代信息科技技術基礎設施范疇;“老基建”一般理解為：鐵路、公路、機場、港口、管道、電網、水利、市政、物流等工業化基礎設施。事實上，“新基建”與“老基建”是一個相對概念，基礎設施的更新迭代與動力革命、科技革命、產業革命息息相關。縱觀世界近代歷史三次工業革命，新能源、新技術和新興產業都帶來了新型基礎設施的變革興起和快速發展，同時也推動了傳統基礎設施的改造升級甚至更新換代。18世紀60年代以蒸汽機發明和使用為主要標志的蒸汽革命催生了鐵路、輪船港口、煤炭工業等基礎設施;19世紀70年代以內燃機和電力的廣泛使用為主要標志的電氣革命創造了汽車、飛機、電話、電報等交通通訊工具，催生了公路、機場、管道、電力、通訊等基礎設施;20世紀40—50年代以原子能、電子計算機、空間技術和生物工程的發明和應用為主要標志的信息革命催生了計算機、互聯網、無線通信、核電站等基礎設施。歷史實踐表明，相對上一個科技或產業發展階段，“新種育新苗”的新興基礎設施或“老樹發新芽”傳統基礎設施都屬于新型基礎設施范疇。譬如，相對無硬化路面的自然公路，20世紀30年代出現的高速公路并非源于重大科技或能源變革，而是迫于二戰通勤和戰后經濟恢復的需要，屬于典型的“老樹發新芽”。

新時期伴隨全球新一輪科技革命和產業變革加速推進，我國經濟社會發展將逐步從工業經濟向數字經濟、知識經濟時代過渡，基礎設施的內涵、邊界也將隨之革新和拓展。以5G、人工智能、物聯網、云計算、大數據等新一代通信技術為核心的新技術革命，不僅會催生出人工智能、工業互聯網、物聯網、數據中心等“新種育新苗”的新型基礎設施，還會極大地改變能源、交通和生產生活方式，重塑產業分工時空格局，推動“老基建”更新換代，促進綠色能源（充電樁、風力發電站）、智慧公路、智慧鐵路等“老樹發新芽”的新型基礎設施快速發展。

三、精準匹配需求快速變化需要新老基建共同發力

當前，我國經濟社會發展正處于在一個快速變化的時代，日新月異的科技進步和多元、個性化的生產生活需求以及隱含諸多不確定性因素的黑天鵝、灰犀牛事件，迫切需要“新基建” “老基建”共同發力，加快構建形成及時響應和精準匹配不同結構或場景需求、具有強大適應與快速調整能力的基礎設施供給體系。

（一） 疫期疫后促進經濟回升需要新老基建共同發力

在統籌疫情防控和經濟社會發展的關鍵時期，加強事關脫貧攻堅、交通能源、重大水利、農業農村、生態環保、市政設施、社會民生、城鎮老舊小區改造等的“老基建”項目投資建設非常重要。一方面，疫期停工停產的“老基建”項目數量多、投資規模大、就業人口多，盡快推動“老基建”項目復工開工，有利于盡快穩定經濟社會秩序運行和收入轉化。另一方面，疫期疫后持續發力推進國家規劃已明確的重大“老基建”項目投資建設，有助于補短板、強弱項、促增長，充分發揮有效投資關鍵作用，加快推動經濟增長動能迅速回升。

與此同時，加快推進“新基建”項目投資建設也顯得非常緊迫。一方面，新冠病毒疫情的爆發催生了新消費、新需求，從而使得以光纖寬帶、4G/5G、數據中心、云計算等基礎設施為支撐的互聯網醫療、教育直播、在線辦公、公共服務等產業互聯網新興業態呈現爆發態勢，當前亟需增加“新基建”供給來及時響應和適應新需求，實現供需精準對接匹配。另一方面，疫情也暴露出了我國在公共危機應對、城市治理等方面還存在一些薄弱環節，加速“新基建”有助于加強醫療衛生和應急管理能力建設，有力提升城市管理和社會治理現代化水平。

（二） 新時期推動高質量發展需要新老基建共同發力

長遠來看，推動經濟高質量發展要統籌好新型與傳統基礎設施發展的關系，推動“老基建”和“新基建”共同發力。現階段，我國交通、物流、能源、水利、市政等“老基建”設施網絡還存在諸多短板和不足，基礎設施供給在區域間、城鄉間、城際間以及不同消費群體、軟硬實力和“建管養運”各環節之間仍然存在發展不平衡、供給不充分等結構性問題，基礎設施的整體質量、綜合效能和服務水平還有很大提升空間，亟待加快建設和改造升級。其中，還有很多“老基建”項目是“十三五”以及中長期專項規劃的重大任務，未來5—10年需要按照規劃加快推進實施。“新基建”能夠大幅提升傳統基礎設施質量水平，助推智能交通、智能電網、智慧物流、智慧水利、智慧城市等蓬勃發展，而且關聯的是智能制造、物聯網、車聯網、智能駕駛、無人配送、新型儲能材料等龐大的新興產業集群和5G終端消費、網絡教育、遠程醫療、網絡娛樂等潛力巨大的新興消費。因此，加速“新基建”有利于改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，促進數字經濟、智能經濟和綠色經濟等新經濟發展，推進經濟轉型升級和高質量發展，加快構建形成現代化經濟體系。

四、統籌兼顧，加速“新基建”提升“老基建”

（一）統籌謀劃“新基建”與“老基建”頂層設計

目前，我國交通、物流、能源、水利、通訊等“老基建”領域都編制了中長期網絡布局規劃或行業發展規劃，并建立了成熟的規劃評估和動態調整機制。但對“新基建”而言，其發展態勢、建設思路和發展重點尚處于研究探索階段，缺乏必要的戰略考慮。因此，當前應著力加強“新基建”頂層設計，盡快啟動“新基建”空間布局、目標思路、發展重點等重大專項規劃研究工作;做好新老基建的規劃引導，以加快推進基礎設施高質量發展為主線，加強“新基建”與“老基建”頂層設計的統籌銜接。加快推動《基礎設施高質量發展規劃》研究編制工作。

（二）統籌協調“新基建”與“老基建”時序重點

加快推進“新基建”項目進展，并不意味著弱化偏廢“老基建”，“新”“老”基建在未來將長期存在，“老基建”在較長一段時期內仍將在國民經濟體系中起著“壓艙石”作用。主要矛盾可能在于：在國家財力、資源環境受限的前提下兩者必須共同分擔年度投資規模和資源環境容量。因此，無論當前還是長遠，統籌協調好“新基建”與“老基建”項目的建設時序、重點、資源配置就顯得非常重要。各級政府應充分考慮不同時期經濟社會發展面臨的形勢要求、突出問題和戰略支撐需求，統籌考慮基礎設施體系短板領域和建設重點、存量升級和增量創新以及土地、資金、人力等資源要素的配置能力，合理安排項目建設時序，有序推進“新基建”與“老基建”重大項目建設。

（三）統籌建立高效協同的新老基建政策支撐體系

同步推動“新基建”和“老基建”，要多措并舉、統籌協調，加快構建形成高效協同、保障有力的新老基礎設施政策支撐體系。一是采取積極的財稅政策和“精準滴灌”的支持政策，加大對戰略新興產業“新基建”和升級更新“老基建”項目的財政性資金投入。二是從體制機制和制度源頭上重塑基礎設施發展資金運轉體系，廣泛調動民間投資積極性，靈活采用PPP、使用者付費等投融資模式，統籌“新”“老”基建全生命周期資金運轉，提升資金使用效率，有效防范各級政府潛在的債務風險。三是加強宏微觀政策綜合協同調控功能，加大對“新基建”增長和“老基建”升級更新項目的土地、環保、能耗等政策支持。四是營造良好的營商環境，簡化審批流程，加強人才培養，優化相關技術規范和標準體系，加大基礎性、戰略性、前沿性技術攻關力度，加大新材料、新技術、新工藝研發和應用。

（四）推動“新基建”與“老基建”共享融合發展

順應科技創新發展和產業大融合趨勢，著眼新舊動能接續轉換的發展要求，創新要素投入方式，加快推動“新基建”與“老基建”共享融合發展。一是推進“新基建”與“老基建”資源共享、設施共建、空間共用。充分利用傳統基礎設施網絡和經濟要素資源，統籌“新基建”與“老基建”空間布局和要素連接，加快推動實現“新”“老”基礎設施資源“一張圖”、規劃布局“一張圖”。二是充分發揮新一代信息技術和新能源關鍵技術的牽引作用，加強大數據、云計算、3D打印、人工智能等先進技術在交通、能源、水利、市政等傳統基礎設施領域的廣泛應用，加快推進“老基建”數字化、智能化、綠色化升級改造，用“新基建”改造提升“老基建”，或在“老基建”基礎上搭接“新基建”。

注：

①交通運輸業包括鐵路運輸業、道路運輸業、城市公共交通業、水上運輸業、航空運輸業和管道運輸業以及裝卸搬運和奇特運輸業。分析數據來源于《中國統計年鑒》。

（吳文化，中國宏觀經濟研究院運輸所副所長。向愛兵，運輸所副研究員）