重慶市城市更新管理機制探索

李清疆 伍華

摘? ? 要：近年來，由于城市建設增長方式粗放和速度過快，既有建筑存量顯著增加，土地資源逐步減少，城市發展面臨了土地資源緊缺、城市活力不足、城市文化缺乏等瓶頸，而城市更新已成為破解城市發展難題、轉換發展思路、實現城市建設新時期特色發展的必然選擇。本文通過總結國內典型城市更新經驗，分析了重慶市城市更新仍需完善的問題，提出了重慶市城市更新管理機制的建立思路。

關鍵詞：城市更新;管理

1? 引言

近年來，由于城市建設增長方式粗放和速度過快，既有建筑存量顯著增加，土地資源逐步減少，城市發展面臨了土地資源緊缺、城市活力不足、城市文化缺乏等瓶頸，存在人民日益增長的美好生活需要和城市不平衡不充分的發展之間的矛盾問題，難以滿足高質量高品質發展的要求。通過城市更新來挖掘存量土地潛力，提升城市活力，促進城市平衡協調發展，促進產業升級與結構調整，推進城市一體化建設高質量高品質發展，已成為破解城市發展難題、轉換發展思路、實現城市建設新時期特色發展的必然選擇。

2? 城市更新的概念

第一次對城市更新的理論概念進行闡述是在1958年荷蘭召開的城市更新研討會上。會議將城市更新定義為“生活在都市的人，對于自己所住的建筑物，周圍的環境或通勤、通學、購物、游樂及其他的生活，有各種不同的希望與不滿，對于自己所住的房屋的修理改造，街道、公園、綠地，不良住宅區的清除等環境的改善，有要求及早施行，尤其對于土地利用的形態或地域地區的完善，大規模都市計劃事業的實施，以便形成舒適的生活，美麗的市容等，都有很大的希望，包括有關這些都市改善，就是都市更新。

1990年英國學者Chris Couch發表《城市更新：方法與實踐》（Urban Renewal： Theory Practice）指出，城市更新是在城市發展過程中，由于經濟和社會的變化而對城市物質空間產生干預的一個動態發展過程。其具體表現在城區和物質空間變化，如建筑的拆除重建或改造修復等，土地功能和建筑用途的變更，或者是土地利用開發強度的提升。

1992年，Metselaar G提出了一種更為廣義的概念：“為了保護、修復、改善、重建或清除行政范圍內的已建成區而采取的作用于規劃建設、社會、經濟、文化等領域的一種系統性的干預，以使該區域的人們達到規定的生活標準。”

從以上城市更新概念的變化中，可以看出人們對于城市更新的理解逐漸豐富，城市更新的目標不只是一味地推到重來，而更加注重對歷史、文化，以及城市特色、肌理的保護。

3? 重慶市城市更新管理機制現狀

在經歷了拆舊建新和拆舊建舊兩種改造模式后，重慶的城市更新管理進入到了一個新的歷史階段，從過去主要關注舊區地塊的土地價值發展到更多關注地塊上的歷史傳承價值，并且擁有了整體規劃和保護式利用的思想。目前，重慶市城市更新管理機制現狀主要包含以下幾方面內容：

（1）重慶市陸續出臺了相關政策和規劃，要求要堅持突出特色，建設美麗山水城市，形成符合時代要求的地方特色建筑，把歷史文脈有機融合在城市風貌之中，避免千城一面。重慶市“十三五國民經濟和社會發展規劃”及全市近期建設規劃中提出將舊城有機更新作為重要工作內容。2018年底，《重慶市城市提升行動計劃》發布，要求逐步制定完善各專項規劃以整體提升城市品質，老舊小區改造等城市更新內容均是該計劃的要求。

（2）相關部門正研究城市更新工作體系。包含政策法規體系、規劃編制體系、行政管理架構，總體層面的規劃編制體系需與總規對接，由市級主管部門組織編制;街道層面的規劃編制體系起到優化控規的作用，由區級主管部門組織編制;實施層面的規劃編制體系起到深化設計的作用，由區級主管部門組織編制。

（3）2015年1月，重慶市發布《重慶市歷史文化名城保護規劃》，成為重慶建市以來第一個法定歷史文化名城保護專項規劃。規劃體現了“政府組織、部門協同、考察調研、科學決策”的特點，表明重慶市政府及規劃相關部門建立起了對于保護歷史文化價值地區的整體思路。

4? 重慶市城市更新管理機制問題分析

在城市更新改造過程中，由于城市的功能和結構具有保持穩定趨勢的惰性，各種各樣在城市發展中累積起來的矛盾和問題仍不斷地以各種形式出現。

（1）重慶在城市更新實施過程中，主要依據原有土地性質和權屬來確定更新項目的用地范圍，這樣就使原有相對完整的區域被分為舊村、舊工業區等零散的空間來實施城市更新。而重慶多年來城市空間快速擴張，各類用地的分布是大牙交錯的狀態，相互之間有分隔和滲透，各類型舊區的空間范圍并不能清晰地界定。

（2）城市更新涉及多元利益主體，其中最主要的是政府、開發商與拆遷居民，它們三者的目的是不一致的，但是成功的城市更新必須依靠三者的合力。

（3）從實際情況來看，政府部門、企業和廣大居民，普遍缺乏城市更新公眾參與的理念，對公眾參與的目標、價值觀、行動機制缺乏正確的認識，整個社會還未形成公眾參與的積極圍。

（4）城市更新制度建設仍需究善。

重慶市雖然發布了《重慶市主城區老舊小區改造提升實施方案》，對城市更新的管理制度有一定的完善，使制度管理向前進進了一大步，但城市更新制度建設仍存在缺乏統籌與引導，包括對管理機制、相關政策和整合規劃的統籌，以及對市場需求和公眾需求的引導。

5? 重慶市城市更新管理機制建立對策建議

5.1? 建議明確主要原則

城市更新工作，遵循“政府引導、規劃引領、有序推進，注重品質、公共優先、多方參與”的原則，保障和促進科學、協調的高質量高品質發展。

（1）堅持政府引導，充分發揮政府在城市更新全過程中的引導、協調、監管和服務作用，強化政府引導，統籌規劃布局，調控資源配置，協調各方利益，推進城市更新健康發展。

（2）堅持規劃引領，通過制定城市更新相關規劃，對城市更新重點活動開展合理規劃，是切實推動城市更新發展的第一步，具有統領全局的作用。

（3）堅持有序推進，城市更新作為一項系統性工作，從政策法規、管理程序、標準體系、技術產品、工程管理運營維護等方面尚缺乏完善整體的支撐。但完善這些支撐工作不能一蹴而就，需要合理規劃、逐步落實。

（4）堅持注重品質，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代。推動高質量高品質發展，既是保持經濟持續健康發展的必然要求，也是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，更是遵循經濟規律發展的必然要求。。

（5）堅持公共優先，強化民生保障，堅持以人民為中心發展理念，持續加大城市更新對公共、民生的支持，加快以改善民生為重點的社會建設，加大公共服務配套供給、消除安全隱患、提高住房保障力度、促進社區轉型發展，實現更新利益普惠共享。

（6）堅持多方參與，充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。鼓勵市場主體多種形式參與更新，充分尊重各方的合法權益和意愿，充分調動各方參與的積極性，實現互利共贏。

5.2? 建議明確相關主體

我國的城市是伴隨著我國社會經濟運行體制的劇烈變化而高速發展的，在這樣一種大背景下，各種力量的交織與博弈成為這個時代的重要標志，我國已經進入到“利益博弈時代”，在城市更新中表現為：復雜的利益主體結構、利益主體對于利益的重新定位、重新劃分以及相互之間進行的利益的激烈爭奪，在城市治理的研究中，關于城市管理的主體目前既有“三元治理結構論（政府、企業、社會）”，四元治理結構論（政府、非政府組織、私人企業和社會公眾），“多中心治理理論（多中心治理，治理主體是包括政府在內的治理網絡體系）”等。從這些理論來看，在城市更新過程中涉及的幾個核心參與主體是：一是政府職能部門，以房管、規劃、城建、國土等部門為核心代表;二是參與改造的企業（開發商），包括有機更新設計施工企業、管線設施相關企業等;三是老舊小區的屬地民意代表組織，如居委會、業委會;四是老舊小區居民。

5.3? 建議明確更新類型

結合重慶市城市更新實施現狀，建議將城市更新分為以下類型：（1）綜合整治類更新項目主要包括改善消防設施、改善基礎設施和公共服務設施、改善沿街立面、環境整治和既有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能。（2）功能改變類更新項目改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結構。（3）拆除重建類更新項目是指將原有建筑物拆除后，按法定規劃重新建設。這一方式主要針對城市基礎設施、公共服務設施亟需完善，環境惡劣，存在重大安全隱患，現有土地用途、建筑物使用功能明確不符合經濟社會發展要求，影響城市規劃實施的區域。

5.4? 建議建立專職的城市更新管理組織

城市更新是涵蓋了不同類型的改造對象的系統工程，同時涉及多元利益主體和復雜的利益矛盾，它對政府統籌和執行能力的要求遠遠超過了一般的新區建設工作。從先進城市的經驗來看，設立專職的城市更新管理組織，有利于集中審批權，整合部門政策，進而提升政府的統籌干預能力和執行效率。

5.5? 建議設立城市更新規劃編制體系

制定明確的更新政策，基于重慶市主城區的山地特殊性問題及存量建設制約問題，提出相應的鼓勵性及限制性措施，規范并激活城市更新開發建設行為;建立高效的管理體系，參考廣州、上海、深圳等城市更新發展較成熟的地區，基于重慶市的基本情況，構建相應的管理實施體系，明確責任主體、工作內容，解決部門職能分工不明等問題;構建完善的編制體系，對接現有增量型城市規劃體系，明確各級城市更新規劃的內容、審批流程等，有利于重慶市主城區城市更新有計劃、有步驟、有目標的開展。

6? 小結

本文通過開展國內其他省市城市更新管理機制現狀調研，從城市更新概念、現狀問題等方面，分析了重慶市目前城市更新項目實施情況及開展城市更新管理機制建設工作面臨的主要問題，提出了重慶市開展城市更新管理機制建設的工作思路，為推動重慶市城市更新工作的有序發展具有重要參考價值。

作者簡介：

李清疆，男，重慶人，高級工程師，建筑專業，從事建筑技術、BIM應用、建筑節能、綠色建筑、裝配式建筑、智慧建筑等方向的研究。