最嚴格水資源管理制度考核實施情況與考核成效分析

鄧 坤，張 璇，王敬斌，楊 鵬

(1.江西省水利科學研究院，南昌 330029；2. 江西水利職業學院，南昌 330013)

2011年中央一號文件、2012年國務院三號文件明確要求建立水資源管理責任和考核制度。按照2013年國辦出臺《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》(國辦發〔2013〕2號)規定，水利部會同有關部門組成考核工作組，對各省(區、市)人民政府實施最嚴格水資源管理制度考核。考核內容為用水總量、萬元工業增加值用水量比2010 年下降率、農田灌溉水有效利用系數、重要江河湖泊水功能區水質達標率等4項最嚴格水資源管理制度目標完成情況；用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等制度建設及措施落實情況，并明確將考核結果納入領導干部綜合考核評價。

2014年起，陸續完成了2013-2014年和“十二五”期末年考核。目前，水利部在全面總結“十二五”期間考核工作的基礎上，優化了考核內容和指標，2016年底，會同國家發展改革委等9部門印發了《“十三五”實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，已實施“十三五”期間2016-2017年的考核。

1 最嚴格水資源管理制度考核實施情況

1.1 考核工作實施概況

2013年1月，國務院出臺《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，規定實行最嚴格水資源管理制度的責任主體為各省、自治區、直轄市。2014年起，全國各省(區、市)按照《考核辦法》要求，陸續出臺了省級考核辦法，實施了對轄區內地級行政區的考核；大部分地市按照省級考核規定，對轄區內縣級行政區也實施了考核[1]。

“十二五”以來，各省(區、市)人民政府更加重視考核工作，經過各地各部門的積極努力，考核工作在促進水資源節約、保護與管理方面的作用越來越顯著，用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數和重要江河湖泊水功能區水質達標率4項指標全面完成，各項水資源管理措施加快落實，最嚴格水資源管理制度體系進一步完善[2]。一是考核體系進一步完善。至“十二五”期末，30個省區市人民政府出臺了實行最嚴格水資源管理制度的意見及相關配套文件，31個省區市實施了對地市級政府的水資源管理考核工作，并將考核結果納入地方黨政領導班子考核評價體系。二是管理責任制全面落實。各省區市都建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度行政首長負責制和各部門參與的考核工作機制。三是控制指標體系基本建立。在省級指標分解的基礎上，基本完成了省級指標向市、縣的分解，省、市、縣三級控制指標體系基本建立。

隨著考核工作的逐漸深入和各地落實最嚴格水資源管理制度的不斷推進，為各級政府強化水資源管理“三條紅線”剛性約束，倒逼經濟發展模式轉變提供了重要的依據，為合理利用水資源、支撐經濟社會發展發揮了重要作用[3,4]。

1.2 考核指標和內容變化

在2013-2015年度考核工作方案中，目標完成情況均設置了用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數和重要江河水功能區水質達標率等四項考核指標。在2013年度考核工作方案中，制度建設和措施落實共設置“用水總量控制”、“用水效率控制”、“水功能區限制納污”和“其他制度建設及相應措施落實情況”等4大部分、17分項和64小條；而在2014年度和2015年度考核工作方案中，結合各年度工作重點任務，制度建設和措施落實同樣設置4大部分和17分項，但考核條數分別減少至46條和37條。

2014年度和2015年度考核工作與2013年度相比，考核內容的變化主要體現在以下幾點：①從2014年度開始為了更好突出考核“指揮棒”的導向作用，考核方案中提出了全面開展各省區市現場檢查的工作內容，實地檢查排污口、飲用水水源地，現場核實工作實施情況，對初步核查中的存疑問題進行核實查證，并要求將現場檢查結果納入最終考核成績。②2013-2015年度目標完成情況、制度建設和措施落實情況權重系數的分配分別為0.3和0.7、0.4和0.6、0.5和0.5，逐步提高了目標完成情況的權重系數。這一轉變體現了考核滿足水利政策及國家經濟發展轉變的要求。③減少了各省區市已基本完成的工作考核條目，如“實行最嚴格水資源管理考核辦法”、“水資源綜合規劃”等方面已基本完成，不再對相關制度發文情況進行考核。④結合年度水資源工作的重點和任務，新增了部分考核條目，如增加了制定高耗水產業禁止和限制目錄、發布省級重點監控用水單位名錄、開展水生態補償機制等。⑤2015年度考核工作更加嚴格，評分標準更加細致。例如對文件出臺時間進行了限制，對居民階梯水價制度、非居民用水超計劃超定額累進加價制度、公共機構節水型單位建設、水功能區監測覆蓋率等條目進行了指標量化，并且要求相關材料提供通過審查的正式報告等。⑥引入第三方評價機制，例如住建部對供水管網漏損率和城市污水處理率、國家水資源監控能力建設項目辦對項目進展程度、景區辦對水生態文明城市試點建設進度進行評分。

2 最嚴格水資源管理制度考核成效分析

2.1 考核成效分析

(1)全國情況。“十一五期末”(2010年)，全國“三條紅線”目標數據與“十二五初期”相比，用水總量增幅較大，農田灌溉水有效利用系數和水功能區水質達標率提升緩慢；與“十二五期末”相比，用水總量增幅放緩，得到有效控制，灌溉水有效利用系數和水功能區水質達標率得到較大提升，見表1。

表1 全國2010-2015年“三條紅線”目標數據情況統計Tab.1 Statistics on the target data of the “three red lines” in China from 2010 to 2015

分析圖1～圖4和表1，“十二五”期間，全國用水總量逐年減少，用水效率穩步提升，水功能區水質達標率進一步提高。

2013年國家實施最嚴格水資源管理制度考核以來，到“十二五期末”，與2012年實施考核前相比，用水總量控制指標呈下降趨勢，達到0.45%；萬元工業增加值用水量下降率、農田灌溉水有效利用系數和水功能區達標率大幅提升，與2012年實施考核前相比，上升幅度分別達到85%、3.9%和49%。

(2)江西省情況。“十一五期末”(2010年)，江西省“三條紅線”目標數據與“十二五初期”相比，用水總量增幅較大，農田灌溉水有效利用系數和水功能區水質達標率提升緩慢；實施最嚴格水資源管理制度考核后，與“十二五期末”相比，用水總量增幅放緩，得到有效控制，灌溉水有效利用系數和水功能區水質達標率得到較大提升，見表2。

由圖5～圖8和表2分析可知，2013年實施水資源管理考核以來，到“十二五”期末，江西省與2012年實施考核前相比，用水總量控制指標顯著下降，達到1.9%；萬元工業增加值用水量下降率、農田灌溉水有效利用系數和水功能區達標率大幅提升，與2012年實施考核前相比，上升幅度分別達到116%、4.03%和6.76%。

圖3 全國農田灌溉水有效利用系數Fig.3 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in the entire city

圖2 全國萬元工業增加值下降率Fig.2 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in the entire city

圖4 全國水功能區水質達標率Fig.4 Water function area water quality compliance rate in the entire city

表2 江西省2010-2015年“三條紅線”目標數據情況統計Tab.2 Statistics on the target data of “three red lines” in Jiangxi Province from 2010 to 2015

圖5 江西省用水總量控制指標Fig.5 The control index of total water consumption in Jiangxi Province

圖6 江西省萬元工業增加值下降率Fig.6 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in Jiangxi Province

圖7 江西省農田灌溉水有效利用系數Fig.7 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in Jiangxi Province

圖8 江西省水功能區水質達標率Fig.8 Water function area water quality compliance rate in Jiangxi Province

2.2 考核存在問題分析

(1)考核模式問題。目前考核主要依靠對各省自評材料核查與現場檢查的方式進行考核，在前期核查中僅對提供的材料進行評分，現場檢查也僅從取用水戶、飲用水水源地、水功能區等幾方面進行抽查，不能完全反映出各省在實行最嚴格水資源管理工作中的實際情況[5]。目前水資源論證、取水許可、計劃用水等水利部門日常工作主要依靠報送的資料進行內業評分，未能真實體現各省區日常管理工作情況。

(2)考核責任問題。妥善處理地方政府與水行政主管部門的關系，落實主體責任是水資源管理現狀的客觀要求，更是貫徹水法、強化政府監督的需求。最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案明確規定將考核結果交由干部主管部門，作為政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。但在實際操作中卻出現了考核責任偏弱，規范和約束性不強的現象，而在公布考核結果后，發現考核責任主要落在水行政主管部門具體負責人身上[5,6]。

(3)溝通協作問題。最嚴格水資源管理制度考核涉及9個部門，反映出水資源管理職能部門分割、職能交叉等問題。水資源管理的水源、供水、排水、污水處理等職能分散于多個部門，導致水資源管理責任不明、主體不清[6]。而且部門間關于水資源管理工作欠缺穩定的溝通渠道，沒有形成部門聯動協作機制，缺少共同研究探討水污染防治和水資源保護的平臺，造成在制定考核方案時不能有的放矢。

(4)能力建設問題。目前全國各省區水資源監控能力基礎薄弱，進展緩慢，與最嚴格水資源管理制度考核的要求有一定差距，而已建成的水資源監控能力項目，如何得到有效的運行維護則是未來面臨的一大問題[7,8]。

此外，水資源管理涉及面廣，專業性、時效性、系統性要求高。例如，有些省份水資源管理的機構配置和人員配備基礎薄弱，本科生不愿進入基層、工資待遇低、工作環境較艱苦等因素造成基層水資源管理人才不濟的局面。基層的水資源管理隊伍一直在缺裝備、缺專業人才等情況下負重前行，嚴重制約了水資源管理工作的有效開展。

(5)考核結果應用效力偏弱。雖然考核結果由考核工作組向社會公告并由水利部人事司報送中組部，并以部函的形式要求各省限期提出改進措施和落實方案。但在實際工作中，部分省區考核中出現的問題的整改落實情況未全部執行到位，未有相應的懲罰措施，另外對于報送材料弄虛作假行為、超過指標紅線、未按水資源調度指令調度等情況，缺乏追究責任或一票否決的硬性約束。

(6)工作偏重于水利方面。目前考核工作對地方政府的監督及考核目的尚未完全達到，多數工作集中在水利部門，也未能完全體現是否作為綜合考核評價的重要依據[9]。其他相關部門工作涉及不多，特別是在重點抽查和現場檢查工作中，檢查其他行業部門主管的工作偏少，部門聯動作用不突出。

3 水資源管理考核的相關建議

(1)控制指標核查方法有待調整。隨著考核指標和評分標準的不斷細化，對完善技術與評價方法的要求日益迫切，應建立更科學實用的指標評價和核查方法，同時要充分利用國家水資源監控系統的建設與運行工作，逐步提高國控系統數據支撐指標核查的力度[10]。

(2)設置獎勵性評分機制。目前“十二五”考核方案中沒有設置獎勵評分，不利于推動探索性或改革性工作的開展。①建議考慮對北方嚴重缺水地區的生產用水效率達到先進水平的給予加分獎勵。同時，為提升南方豐水地區進行節水技術改造的積極性，可考慮南方地區在用水效率控制紅線的制度建設和措施落實方面，多項工作達到了北方缺水地區考核要求的，也可考慮加分獎勵。②對水權制度、水費水價改革、河湖管護機制創新、水生態補償機制等水利改革工作，建議設置一定比例的獎勵分，鼓勵各省區開展相關工作，同時也能間接促進區域水功能區水質達標率的提高。

(3)考核方案中應體現調整產業結構方面的要求，到2020年，組織完成市和縣域水資源、水環境承載能力現狀評價。該項工作由環境保護部牽頭，住房城鄉建設部、水利部、海洋局等參與，地方各級人民政府貫徹落實。建議分階段考核市、縣域水資源和水環境承載能力現狀評價工作。

(4)建議增加專項監督檢查工作環節。建議開展取水許可和計劃用水管理、水資源費征收使用、規模以上入河排污口日常監測和標識牌設立、飲用水源地界碑和警示牌設立、隔離防護設施等日常工作的專項監督檢查[10,11]。強化對水資源管理日常工作的考核力度，盡量采用年度工作檢查相關結果，納入到當年考核成績中，代替在考核中單純的自評材料報送和材料核查，可真實反映各省區日常的水資源管理工作狀況。

4 結 語

介紹了國家實施最嚴格水資源管理制度考核的背景，總結了“十二五”期間水資源管理考核的實施概況，從目標完成、制度建設和措施落實等方面，梳理對比“十二五”期間(2013-2015年)考核指標和內容變化情況。2013年實施最嚴格水資源管理制度考核以來，以考核促進工作效果明顯，國家和江西省在水資源管理“三條紅線”控制指標完成方面取得較好成效，同時針對目前考核工作存在的問題，提出了改進考核指標和工作方式的建議。

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