堅持底線管控思維 精準定位發展坐標

溫文

浙江省溫州市緊緊圍繞“構建浙江特色的國土空間規劃體系”，按照《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南（試行）》中的目標導向、問題導向、操作導向要求，在城市體檢評估中堅持底線管控思維、多源數據佐證、多向維度分析、創新公眾參與，建立了基礎與特色結合的指標體系。在此基礎上，客觀分析開發保護現狀，精準定位區域發展坐標，發現并著力解決群眾真正關心的問題，為新一輪國土空間規劃編制打下了堅實基礎。

技術路線——立足城市實際，突出地方特色

溫州以實現高品質國土空間為導向，以“五大發展理念”為引領，以體檢評估指標為抓手，立足城市實際、突出特色，對目標定位、空間格局、“多規合一”“三線劃定”成果、陸海統籌等重點內容開展體檢評估。同時，解讀現有規劃目標，評估實施情況，識別國土空間保護開發現狀問題;堅持底線思維，重點關注底線管控方面的指標評估;遵循“指標評估-原因分析-規劃建議”的邏輯思路，深挖成因，為新一輪溫州市國土空間規劃編制提出對策建議。

內容與創新——全面與創新并重，基礎與特色結合

堅持底線管控思維，建立體檢評估剛性結構體系。結合自然資源部開展國土空間開發保護利用現狀實施評估系統填報工作，在城市體檢評估中關注城鄉建設用地面積、生態保護紅線范圍內建設用地面積、永久基本農田保護面積、耕地保有量、森林覆蓋率、濕地面積、河湖水面率、水資源開發利用率、自然岸線保有率、重要江河湖泊水功能區水質達標率、近岸海域水質優良（一二類）比例等底線管控方面指標。同時，將這些指標分為城鎮建設、農業保護和生態環境保護等三個方面，建立體檢評估剛性結構體系，把底線管控作為倒逼國土空間保護利用轉型的手段，體現精確性、傳導性和約束性。

堅持“多規合一”，精準評估指標完成度。溫州市將88項指標體檢評估和空間規劃實施評估兩部分有機結合。體檢評估時，梳理形成規劃目標庫，有的放矢、精準對標，規劃實施評估時，比對不同空間規劃圖斑差異，在此基礎上分析指標的數據完成度和空間完成度，兩者相互參照、雙向結合，為新一輪國土空間規劃優化打下基礎。

多源數據佐證，客觀分析現狀開發保護水平。基于溫州市2018年土地利用變更調查、第三次國土調查和規劃審批管理等數據，系統整合傳統空間規劃數據，摸清底數底盤，評估用地績效、“三線”保護情況。同時，通過人口普查、行政邊界、經濟社會發展、手機信令、百度地圖等數據，分析市域空間結構等內容。多向維度分析，定位區域發展坐標。通過找準對標城市，橫向比較研究溫州在區域發展中的定位。同時，通過動態發展分析，得出指標時序變化特征，評估趨勢走向。

結合交通可達性分析，準確評價15分鐘生活圈。在公共服務設施方面，不僅關注數量供需平衡，還充分考慮空間可達性和覆蓋度，保障規劃布局均衡性，促進公共服務設施使用效率最大化。指標評估中，在分析物理空間的服務半徑基礎上，結合百度數據、現狀路網進行交通可達性分析，以居民實際15分鐘出行距離和空間范圍對公共設施服務半徑進行校核。

創新公眾參與形式，找準人民群眾真實關心的問題。突出“眾籌智慧”的體檢評估理念，完善公眾參與機制，協調多元利益訴求，構建平衡協調的空間規劃決策路徑，形成多方統一的發展共識，為體檢評估注入新思路。

評估結論——開發保護成效顯著，面臨問題多元復雜

生態本底優良，生態環境治理成效顯著。從這次城市體檢評估看，溫州生態保護成效顯著，2018年森林覆蓋率達61.5%;水資源開發節制有度，濕地面積達642.88平方公里，河湖水面率保持在3.05%，水資源開發利用率13.9%;陸海統籌成效初顯，自然岸線保有率達38.43%，高于規劃目標;“五水共治”明顯改善水環境，重要江河湖泊水功能區水質達標率達54.4%，海洋環境主要指標開始止跌回升，近岸海域水質優良比例提高至79.7%。

堅守耕地保護底線，但耕地保護壓力較大。根據2018年土地利用年度變更調查，溫州現狀耕地保有量超過規劃目標任務數，劃定永久基本農田保護任務1936.67平方公里，完成規劃任務數。但根據國土“三調”初步成果，發現2019年現狀優質耕地有限、耕地后備資源不足、耕地圖斑破碎化等問題突出，給下一步永久基本農田核實、整改和補劃工作帶來壓力。

建設用地集約高效，但人地矛盾突出。2018年，溫州城鄉建設用地規模與2020年規劃指標大致相當，建設空間使用充分，人均城鄉建設用地全省倒數第三，僅為全省平均水平的一半，單位建設用地GDP全省第三，得出溫州建設用地呈現使用集約高效、人地矛盾突出、空間瓶頸制約明顯的總體特征。同時，溫州建設用地需求未能得到充分滿足，用地緊張問題升級，對實體產業和城市品質提升造成負面影響。這也從溫州工業地價居高不下、高出杭州一倍得到印證。

城市發展基礎良好，城市品質有待提升。溫州在人口與經濟總量指標、民營經濟健康發展、山水生態保護、對外網絡通達性等方面表現良好。2018年，龍灣國際機場旅客吞吐量突破一千萬人次，海內外游客數量不斷增長，入境游客數量省內第三。“兩山”理論實踐不斷推進，城市品質不斷提升。但在中心城區和外圍強鎮存在明顯差異：中心城區15分鐘生活圈不斷完善，如社區衛生醫療設施步行15分鐘覆蓋率達86.19%;但外圍強鎮半城市化的發展短板仍較明顯，基礎設施和公共服務設施缺乏資金投入、建設滯后，尚未得到全面保障。

中心城區首位度不高，區域中心地位不顯著。溫州中心城區能級不高，城市影響力在區域競爭中不斷被稀釋，浙南閩北贛東區域中心城市地位有待提升。根據工作日人口出行大數據分析，溫州中心城區與周邊市縣聯系整體不強，僅與永嘉聯系較密切，與其他市縣聯系薄弱。此外，溫州與周邊城市關聯度明顯不足，與溫州雙向人口流動總量位列前十的城市中，麗水排名第八，臺州、寧德等浙南閩北贛東城市均未入圍。

成果應用——夯實規劃編制基礎，拓展特色應用

有的放矢，夯實國土空間規劃編制的工作基礎。針對體檢評估發現的現有優勢與突出問題，溫州市國土空間總體規劃充分吸納成果要點，在國土空間開發保護總體格局優化、底線管控、陸海統籌、高質量發展、生活品質提升等方面均提出了統籌規劃方案，致力于進一步強優勢、補短板。例如在空間結構優化方面，采用“生態樹”狀的流域序列的規劃理念，以水為脈，溝通“山地-平原-海洋”，強化突出溫州的山水本底優勢。

強化管控，納入信息系統平臺并掛鉤績效考核。體檢評估指標體系將納入國土空間監督信息系統平臺建設，“指標約束+空間管控”雙管齊下，強化日常監測、風險預警和定期評估規劃執行情況的作用，為規劃動態維護提供依據。同時，還可與浙江省“畝均論英雄”等特色考核工作結合，優化領導干部考核體系與方式。

指導行動，制定專項計劃逐個落實。深化落實體檢評估結論對治理與提升城市的指導作用，從發展目標、市域空間結構、中心城區優化、城市幸福感提升四大方面提出九大行動計劃，并通過相關政府文件落實到具體部門和區域。比如針對中心城區首位度不足的問題，提出由屬地政府與部門共同打造“CAZ（中央活力區）”的行動計劃。

特色應用，助力新冠肺炎疫情防控。面對新冠肺炎疫情，充分利用體檢評估中醫療衛生服務設施、居住人口、公園廣場、工業園區等分析成果。比如通過手機信令大數據識別的外來人口集聚空間，將空間聯系緊密的區縣作為隔離與防控重點區域，形成“市-縣（區）-街道-社區”層層傳導機制，準確識別醫療衛生設施可達性不足區域，及時提供隔離與醫療救助服務，為屬地政府部門做好重點區域排查和疫情防控提供重要支撐。（摘編自《中國自然資源報》2020年4月16日3版）