健康扶貧概況及對策

疾病是農村貧困人口的主要致貧因素之一，實施健康扶貧事關脫貧攻堅戰的成敗和全面建成小康社會目標能否如期實現。習近平總書記在參加2016年8月召開的全國衛生與健康大會上提出，要深入實施健康扶貧工程；2017年2月，他在主持中共中央政治局第三十九次集體學習時強調，要落實健康扶貧政策，突出解決貧困家庭大病、慢性病等問題。目前，我國健康扶貧工作已經取得了顯著成就，但仍然存在一些突出問題，本文在對此進行詳細分析的基礎上，提出了有針對性的建議，旨在為我國破解因病致貧、因病返貧的惡性循環貢獻智慧。

現狀

1.因病致貧返貧人數持續減少

國務院扶貧開發領導小組辦公室公布的數據顯示，截至2017年底，在我國建檔立卡的因病致貧、因病返貧的981萬戶貧困戶、2856萬人中，已有571萬戶、1730萬人實現脫貧，脫貧率達58.2%；截至2019年上半年，脫貧規模達670萬戶，脫貧率上升至68.30%。另據國家醫療保障局數據，農村因病致貧人口已由2014年的2850萬人減少到2018年末的516萬人，健康扶貧工程取得明顯成效。

2.貧困人口醫療保障更加全面

（1）全面掌握患病貧困人口情況。2016年國家衛生健康委員會（原國家衛生和計劃生育委員會）組織基層衛生工作人員，采取入戶調查等方式對25個省份775萬戶、1996萬因病致貧的貧困人口進行逐戶、逐人、逐病的調查，全面掌握其患病、就醫情況，并在此基礎上建立了全國健康扶貧動態管理系統。

（2）救治覆蓋率大幅提升。國家衛生健康委員會數據顯示，截至2018年6月底，累計核實需救治的967萬貧困人口中，已有932萬人得到妥善救治，覆蓋了近93.4%的大病和慢性病患者。

（3）貧困人口參保率明顯提升。國家醫療保障局數據顯示，截至2018年底，我國貧困人口統計參保率達99.8%，基本實現了醫療保險應保盡保的目標。

（4）全國貧困人口醫療費用自付比例逐年降低，由2017年的16%降至2019年上半年的10%，進一步減輕了貧困人口的醫療負擔。

3.貧困地區醫療衛生水平顯著提高

（1）積極推動對口幫扶，提升貧困地區醫療水平。國家衛生健康委員會數據顯示，截至2018年6月底，全國共組織963家三級醫院對所有貧困縣1180家縣級醫院進行對口幫扶，近萬名大醫院專家、醫生深入到貧困地區，為當地貧困人口送去了優質醫療服務。

（2）創新體制機制，加強貧困地區醫療衛生人才隊伍建設。一是通過制定對口支援貧困地區定向醫學生培養計劃、全科醫生貧困地區特崗計劃，不斷擴充貧困地區醫療衛生隊伍。二是對主動支援貧困地區的醫務人員提供職稱晉升、工資加薪和津貼加倍等優待措施，吸引一部分醫務工作者到貧困地區醫院任職。

（3）加大財政資金投入，夯實貧困地區醫療衛生軟硬實力。2016-2019年，國家累計安排中央投資958.4億元，支持5900余個醫療衛生項目，超過85%以上的中央投資用于支持貧困地區所在省市區5000余個醫療衛生基礎設施建設[1]。

4.貧困地區疾病防控和健康宣傳成效明顯

（1）增強對傳染病、地方病的防控力度。一是針對不同地區流行疾病特點制定不同的防控方案，如對牧區主要進行包蟲病防治、對缺硒地區主要加強克山病防控等。二是著重對結核病、血吸蟲病和登革熱等傳染病進行精準分類防控，有效阻斷了傳染病和地方病的蔓延，增強了貧困地區人口的身體素質。

（2）開展健康宣傳，培養正確生活習慣。一是全面普及膳食營養知識，針對不同人群營養需要制定干預計劃，并定期進行營養監測，適時調整膳食指南，通過科學引導貧困地區群眾合理膳食，徹底改善其營養狀況。二是積極開展健康教育，向貧困地區群眾普及健康生活理念，提升其健康意識，使其形成了健康的生活方式。三是通過持續改善農村貧困地區衛生環境，有效提升了貧困地區的人居環境質量。

問題

1.政策銜接與主體協同不足

（1）政策銜接不足。健康扶貧工程的實施，需要發揮政策合力作用，但現有的健康扶貧政策之間缺乏有效銜接。具體表現在兩方面：一是全國性管理與屬地化管理的沖突，雖然中央主管部門進行了健康扶貧頂層規劃，也出臺了許多政策，但由于對地方實際情況考慮不足，導致后者在落實政策時出現偏差，無法達到政策實施的預期效果。二是地方政策之間的沖突，地方制定的健康扶貧政策往往歸屬于多個部門，導致政策之間相互重合，加大了銜接難度。

（2）政策主體協同不足。健康扶貧工程主要由國家多個部門聯合開展，但部門之間的橫向協同以及中央部門和地方政府之間縱向協同不足影響了健康扶貧機制效能的充分發揮。此外，各部門之間具體職責劃分不明確，政策碎片化和條塊化現象依然存在。

2.貧困地區群眾健康素養有待提升

（1）健康觀念錯誤。當前，大部分貧困地區群眾的健康觀念仍然停留在“無病即健康”的層面，加上經濟條件困難，導致“小病扛、大病拖”成為普遍現象，最終陷入因病致貧的惡性循環之中。

（2）健康生活方式欠缺。我國大部分貧困地區群眾依然存在膳食不健康、飲水不衛生、用藥不合理及運動不充足等生活習慣問題，進而導致其身體素質不佳，長期處于自感不適的亞健康狀態。

（3）健康技能缺失。由于較少接受健康技能培訓，大部分貧困地區群眾尚未掌握測量血壓、眼睛保健、心肺復蘇和止血包扎等基本健康技能，因此在遇到緊急情況時，無法及時采取正確的急救辦法挽救生命。

3.貧困地區醫療水平不高

（1）基礎設施建設緩慢。受財政資金不足、自然條件惡劣及交通條件不便等因素影響，部分深度貧困地區存在醫療設備短缺、醫務人員配置不足和救治資源分配不均等問題，導致基層醫療衛生機構服務水平低下，無法滿足貧困病患的醫療需求。

（2）基層醫療衛生人才缺乏。部分貧困地區醫務人員技術水平較低，無法達到“大病不出縣，小病不出鄉”的目標要求。此外，部分基層醫務人員由于不能很好地運用遠程醫療協作網絡以及醫療信息，導致優質醫療資源對接困難。

4.貧困地區醫療保障可持續性不強

（1）醫療保障資金不足。貧困地區醫療保障資金主要來源于中央和地方政府的財政支出，而政府與社會多元主體協同籌資機制尚未建立，導致醫療保障資金籌資渠道單一，政府財政支出壓力不斷增大。

（2）“入院不繳費”政策要求醫院先墊付醫療費用后再由相關部門與其結算，這直接導致了基層醫院流動資金的短缺，不利于醫療機構內部運營管理。

（3）現有醫療保障籌資水平不高。當前，部分地區城鄉居民基本醫保仍處于低水平籌資與待遇保障階段，甚至存在著赤字風險，進而為貧困地區醫療保障的可持續發展帶來了嚴峻考驗。

5.社會多元主體參與度不高

（1）參與渠道不通暢。由于信息共享程度偏低，貧困地區病患求助信息對外發布具有一定滯后性，使得社會諸多主體較難與貧困地區患病人群及時建立直接聯系。另一方面，網絡、電視和報紙等媒介是社會力量了解貧困地區患病人口信息并進行幫扶的主要途徑，而沒有得到宣傳的貧困地區患病群體只能依賴于政府財政支出，由此造成了社會力量參與健康扶貧“顧此失彼”現象。

（2）缺少制度保障。一是對社會力量參與健康扶貧的權利和義務沒有明確規定，一方面社會力量自身合法權益無法得到有效保護，另一方面社會各界捐助的扶貧資源也無法保障全部實現有效利用。二是政府缺少對社會力量參與健康扶貧的規范化管理，導致社會力量缺乏參與動力。

建議

1.加強健康扶貧主體協同及政策銜接

（1）建立健康扶貧工作協調機制。參與健康扶貧的多個部門只有在政府的協調下實現整體聯動，才能充分發揮現有資源的最大效能。一是中央主管部門要根據各地實際情況做好健康扶貧工作部署，著力解決地方政府在政策落實中遇到的各種問題。二是地方政府要及時向中央主管部門反饋健康扶貧動態，主動公開健康扶貧過程中成效明顯的新方法和新舉措，協助其他深度貧困地區共同打贏健康扶貧攻堅戰。

（2）做好健康扶貧政策銜接工作。一是中央主管部門要確保各部門分工明確，合理劃分職權重合部分，統籌協調健康扶貧政策，確保頂層設計的科學性。二是地方政府要重視各部門之間由于協調機制不夠完善，導致健康扶貧政策出現重合的問題，并予以解決。三是要及時整合創新現有扶貧政策，對于一些已經不符合形勢發展的舊政策要果斷摒棄，充分發揮健康扶貧政策合力。

2.加速推進健康鄉村建設

（1）深入開展健康教育。組織醫務人員深入貧困地區開展健康知識宣傳，讓貧困地區群眾掌握基本的衛生保健常識，轉變“治病為主”的傳統觀念，自覺養成良好的生活習慣，提高預防疾病的能力。

（2）改善貧困地區的人居環境。開展貧困地區農村垃圾和污水處理專項整治活動，徹底改善農村環境衛生狀況。

（3）積極開展健康促進活動。一是建設農村文化廣場，為貧困地區開展全民健身計劃提供場地和物資保障。二是針對貧困地區不同人群制定體質健康干預計劃，普及科學健身方法，提升貧困地區群眾身體素質。

3.強化貧困地區醫療衛生服務能力

（1）加快醫療衛生基礎設施建設。一是合理使用健康扶貧資金，優先滿足鄉鎮衛生院和村衛生室醫療設備更新換代需求，不斷改善貧困地區群眾就醫環境，為患病人群提供更加優質的醫療服務。二是完善貧困地區縣、鄉、村醫療衛生機構三級聯動機制，形成以縣級醫院為主導、鄉鎮衛生院為中堅、村衛生室為基礎的診療體系，實現優質醫療資源的合理配置。

（2）建立三級醫院對口幫扶長效機制。一是以建設貧困地區所急需的地方病、傳染病等?？茷橹攸c，不斷提升基層醫務人員遠程醫療操作技術，實現貧困地區縣、鄉醫療機構對遠程醫療系統的熟練掌握。二是貧困地區縣級醫院要定期派出骨干力量去對口三級醫院進行培訓學習，不斷提高整體醫療技術水平。

（3）完善基層醫療人才培養機制。一是擴大農村定向免費醫學生培養規模，為農村基層醫療衛生機構輸入大量優質人才資源。二是實現縣域內醫療衛生人才統籌使用，建立縣級醫院骨干力量到鄉鎮衛生院輪崗制度，引導專業技術人員有序流動。

4.實現醫療保障可持續發展

■霓裳之曲 董年龍/攝

（1）拓寬醫療保障資金籌措渠道。構建社會多元主體協同推進的籌資機制，實現籌資渠道多元化，引導更多社會資本投向貧困地區，進一步減輕政府財政支出壓力。

（2）根除少數貧困患病人員依賴思想。一是明確規定貧困人員在健康扶貧過程中應該履行的義務，激發這一群體進行自我健康管理的意識，消除福利依賴思想。二是建立貧困退出機制，實現對貧困患病群體的精準定位，確保將有限的資金用到最需要的地方。

（3）優化醫療機構“先診療后付費”的結算機制，對醫院已經墊付的醫療費用要保證及時補充，確保基層醫院正常運轉。同時，對于貧困人口服務量大的基層定點醫院加大資金扶持力度。

（4）提升醫療保障資金統籌層級，有效發揮醫療保障資金的互助共濟功能，解決資金結余與赤字風險并存現象，不斷提高人民基本醫保的待遇保障標準，并健全多繳多得的激勵機制，讓保障標準與繳費金額形成聯動，提高個人繳費積極性。

5.提升社會多元主體參與積極性

（1）打通社會力量參與健康扶貧通道。建立由政府主導、社會多元主體參與的健康扶貧網絡平臺，及時公布健康扶貧工程實施情況以及貧困地區健康扶貧需求，實現社會力量與貧困地區實際需求的精準對接。

（2）完善健康扶貧治理體系。一是整合社會力量分散開展的健康援助行動，實現由“多對一”幫扶向“一對一”精準幫扶的轉變。二是對積極參與健康扶貧的企業實施財政補貼、稅收減免等優惠措施，積極引導企事業單位和慈善組織聯合設立健康扶貧專項基金。

（3）改善社會力量參與健康扶貧的制度環境。一是完善社會力量參與健康扶貧各項法規，保障社會力量自身合法權益，降低社會力量參與健康扶貧的準入門檻。二是構建多方參與的監督機制，堅持適度監管原則，積極引導社會力量規范化參與。