青衣江流域水環境生態補償機制研究—以2017—2019年雅安市多營和龜都府監測斷面為例

王玉云，趙 兵

(雅安市環境監測中心站，四川 雅安 625000)

1 研究背景

隨著經濟的快速發展，我國的環境問題也日益突顯，生態和環境問題已經成為經濟社會發展的瓶頸。近年來，國家提出科學發展觀、可持續發展，對生態建設給予高度重視。流域生態保護方面，國家不僅頒布了系列的法律法規，投入了大量的治理資金，同時各地方政府也積極探索流域生態補償機制和途徑。生態補償是保護和改善生態環境的主要環節，對于維護生態系統的穩定性等方面具有重要作用[1]。建立生態補償機制已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。

2005年10月，中共十六屆五中全會通過《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》，在建設資源節約型、環境友好型社會，保護修復自然生態章節明確提出“在天然林保護區、重要水源涵養區等限制開發區域建立重要生態功能區。促進自然生態恢復。健全法制、落實主體、分清責任，加強對自然保護區的監管。按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。

2005年12月3日發布了《國務院關于落實科學發展觀加 強環境保護的決定》(國發[2005]39號)，在建立和完善環境保護的長效機制中明確提出“建立跨省界河流斷面水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核目標。要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。建立遺傳資源惠益共享機制”。

2006年3月15日國務院《國務院2006年工作要點》指出“加強對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態保護。繼續實施自然生態保護工程，強化環境和生態保護執法檢查。抓緊建立生態補償機制”。

2014年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議政府工作報告中指出“推動生態保護與建設。落實主體功能區制度，探索建立跨區域、跨流域生態補償機制”。

2016年4月20日，四川省人民政府辦公廳印發《四川省“三江”流域水環境生態補償辦法(試行)》(川辦函[2016]66號)明確了“流域、斷面、監測因子。按照‘超標者賠償、改善者受益’的原則，依據監測斷面水質監測結果，在監測斷面的上下游市、縣人民政府之間實行水環境生態補償橫向轉移支付。水環境生態補償分為水環境賠償金和水環境改善金。”

2016年5月23日，四川省環境保護廳印發《“三江流域水環境生態補償監測實施方案”》(川環發[2016]48號)，明確了“監測斷面、時間、內容、分析方法等”。

2018年9月27日，雅安市第四屆人大常委會第十七次會議上通過《雅安市青衣江流域水環境保護條例》，于2019年1月1日起正式施行。這是四川省范圍內首部流域水環境保護的地方性法規。條例中指出“市人民政府應當建立出境斷面出水水質考核制度和生態保護補償機制，按照國家、省規定的水質標準對青衣江干流、支流進行出境斷面考核。”

2 青衣江流域概況及生態環境問題

青衣江流域的地理位置在東經102°16′～103°43′、北緯29°24′～30°56′，屬于長江支流岷江支流大渡河支流，主源為寶興河，蘆山河、天全河、滎經河也是源流，發源于邛崍山脈巴朗山與夾金山之間的蜀西營(海拔高程4930m)，流經寶興在飛仙關處與天全河、滎經河匯合后，始稱青衣江，經雅安、洪雅、夾江于樂山草鞋渡處匯入大渡河。青衣江在飛仙關以上為上游，河長147km，控制集雨面積8750km2，飛仙關以下為中下游，河長142km，區間集雨面積4147km2。總計干流長289km，落差2844m，流域面積12897km2，從河源到河口總落差2944m，是大渡河的最大支流。

青衣江在魏晉南北朝以前名叫青衣水，又稱沫水、大渡水，以青衣羌國而得名。流域內歷史文化底蘊深厚，有夾江千佛巖等許多文化遺跡留存，旅游資源豐富，有蜂桶寨自然保護區、上里古鎮等旅游景點，流域內水力資源豐富，有玉溪河引水灌溉、龜都府水電站等水利設施。

隨著城鎮化進程的加快和資源開發，青衣江流域生態環境面臨較大壓力。近年來，由于水電資源開發的快速推進，導致水電站生態流量下泄不足；采砂作業現場清理平整不合規、網箱養魚；在禁漁區、禁漁期進行捕撈，或者使用禁用漁具以及炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業資源的方法進行非法捕撈；在河道管理范圍內堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物體；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，通過雨水管道排污，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排放污染物等：致使植被嚴重破壞，大量水土流失，生態環境退化，各種污染物排放不斷地污染、影響當地的生態環境和青衣江流域水質。需要采取積極有效的措施，建立生態補償機制以推動流域環境治理工作的開展和提高。實施生態補償，可明確界定流域地區的權、責、利，促進水資源合理分配，形成水環境保護的溝通機制，以促進青衣江流域的協調、持續發展。

3 流域生態補償研究

3.1 流域生態補償

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系，促進補償活動、調動生態保護積極性的各種規則、激勵和協調的制度安排。有狹義和廣義之分。狹義的生態補償是對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態補償則還應包括對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠，以及為增進環境保護意見，提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。

3.2 生態補償主受體

生態補償主體是指按照生態補償法律規定有補償權利和行為能力，負有生態環境和自然資源保護職責和義務，且按照法律規定應當向他人提供生態補償費用、技術物質甚至勞動服務的政府機構、社會組織和個人。①政府。政府是最主要的補償主體，主要從提供公共品和服務實施補償，依靠法律規定，對生態環境和自然資源進行管理和再分配，間接干預市場經濟活動，維護社會公平，實現社會經濟的可持續發展。②企業。企業從事生產經營活動要利用自然資源和影響生態環境，引起生態環境問題。根據“誰破壞，誰恢復”“誰污染，誰治理”“誰受益，誰付費”原則，企業應向自然資源所有者或生態環境服務的提供者支付相應的費用。③公民。公民為生態環境的占用者和自然資源的享用者，對自己的直接和間接環境污染行為承擔補償。④社會組織。主要是非營利性組織，有可能對生態環境產生影響，也應承擔一定的補償[2]。

生態補償的受償主體是指向社會提供生態服務、從事生態環境建設等使正常的生活條件受到不利影響，依照法律規定，應當得到物質、技術、資金等優惠的社會組織、地區和個人。①生態環境建設者。從事生態環境建設的單位和個人，應當得到相應的經濟或實物補償。②生態功能區內的地方政府和居民。生態功能區內，經濟建設要服從生態環境保護，應該給予該區域地方政府和居民資金、技術、政策等補償。③資源開采區內的單位和居民。開采區內工業和經濟發展，對單位和居民造成影響，應給予一定的補償[2]。

3.3 水環境賠償金和改善金計算方法

賠償金的計算公式為：月度賠償金=Σ[換算系數×某監測因子賠償金系數×(某監測因子監測濃度-標準限值)]×流量權重。

改善金的計算公式為：月度改善金=換算系數×某監測因子改善金系數×MIN(標準限值-某監測因子監測濃度)×流量權重。

式中：監測濃度指監測斷面總磷、氨氮和高錳酸鹽指數的監測濃度，單位為mg/L；標準限值是按水功能區和《GB3838-2002地表水環境質量標準》規定，總磷、氨氮和高錳酸鹽指數對應的水質類別標準限值，單位為mg/L；流量權重是由各監測斷面的多年平均流量值所在范圍確定。將各監測斷面的多年平均流量值所在范圍劃分為10個級別：2.5～5、5～10、10～20、20～40、40～80、80～160、160～320、320～640、640～1280、>1280，單位為m3/s；換算系數=(當月天數×24×3600)/106；總磷、氨氮和高錳酸鹽指數的賠償金基數分別為1.2、0.4、1.0，單位為萬元/t；總磷、氨氮和高錳酸鹽指數的改善金基數分別為0.6、0.2、0.5，單位為萬元/t。

4 監測方案

4.1 監測斷面

根據《三江流域水環境生態補償監測實施方案》，確定監測斷面為青衣江干流及其主要支流流經的市(州)或擴權縣(市)的納入水環境生態補償的出入境斷面，雅安涉及到的跨界監測斷面見表1。

表1 青衣江流域水環境生態補償跨界斷面監測點位

4.2 監測時間

每月監測1次。每月10日之前完成樣品采集和分析測試工作。具體監測時間由當月負責分析測試的監測站與相關監測站協商確定。

4.3 監測內容

4.3.1 監測項目

高錳酸鹽指數、氨氮和總磷。

4.3.2 監測分析方法

高錳酸鹽指數分析方法采用《GB/T11892-1989水質 高錳酸鹽指數的測定 酸性法》[3]，氨氮分析方法采用《HJ535-2009水質 氨氮的測定 納氏試劑分光光度法》[4]，總磷分析方法采用《GB 11893-89水質 總磷的測定 鉬酸銨分光光度法》[5]。

4.3.3 質量保證和質量控制

樣品采集人員及分析測試人員應持證上崗。采集人員按照《HJ/T91-2002地表水和污水監測技術規范》《環境水質監測質量保證手冊》(第二版)《“三江”流域水環境生態補償監測作業指導書》技術規范進行樣品采集，每批水樣應采集不少于10%樣品數的現場平行樣，每批樣品應選擇部分項目加采現場空白樣。樣品加硫酸酸化至pH<2，且在2～5℃冷藏條件下保存和運輸，并盡快帶回實驗室測定。

5 監測結果

2017—2019年青衣江流域多營和龜都府斷面生態補償監測結果見表2。結果表明，龜都府(除2018年9月為3.8mg/L，為Ⅱ類水域)和多營(除2017年8月為2.2mg/L，為Ⅱ類水域)斷面高錳酸鹽指數監測值均達到《GB3838-2002地表水環境質量標準》Ⅰ類水域標準限值；2017年1月、3月、5月、9月、2018年9月龜都府和2017年3月、7月多營斷面氨氮監測值分別為0.231、0.184、0.162、0.436、0.193 、0.222、0.449mg/L，為Ⅱ類水域，其余監測值均達到Ⅰ類水域標準限值；龜都府斷面總磷監測值均達到Ⅱ類水域標準限值，多營斷面2017年3月總磷監測值為0.102 mg/L，為Ⅲ類水域，2018年7月總磷未檢出，為Ⅰ類水域，其余監測值均為Ⅱ類水域標準限值。

表2 2017—2019年青衣江流域多營和龜都府斷面生態補償監測結果 (mg/L)

6 青衣江流域生態補償建議

本研究從生態資源保護者、利用者和受益者方面提出青衣江流域生態補償機制，具有一定的可操作性。生態補償機制的建立是一個不斷摸索的過程，需要當地政府、企業、居民共同努力。

6.1 完善法律法規體系

根據環境保護目標和生態環境建設的要求，制定生態功能區管理的質量標準，建立健全生態補償相關法律法規體系，完善不合理的污染物排放標準及相關環境標準，加大法律處罰力度。根據國務院關于生態補償若干政策措施的指導意見，研究出臺關于青衣江流域生態補償的有關法律、法規、標準、制度等。

6.2 加強青衣江流域水質監測機制

成立青衣江流域水環境監測小組，加強對入江各河流的水質和各行政區域交界斷面水質監測，嚴格按照水環境功能區劃分的要求，確保各入江河道水質達標，控制流入青衣江污染物的量。

6.3 加強政府監管工作

加強政府監管主要從完善安全、環保等領域的法律法規，建立統一有效的行政監管體系，遏制生產者的違法行為，建立起生態環境垂直管理體制，加強地方生態環境部門管理部門的獨立性，切斷地方政府對生態環境工作的干涉入手。①狠抓工業污染源防治，工業企業達標排放及新污染源環保審批制度。對于青衣江流域兩岸企業要加強企業監管、加強工業企業環保審批制度、積極推進清潔生產。全面實行總量控制和核發總量許可證。②重點實施城鎮生活污染源控制措施，加強城市生活污水及生活垃圾治理。③結合社會主義新農村建設，以生態文明村和環境優美鄉鎮為載體，改善農村人居環境，實施農村面源污染控制措施，減少農村面源污染物入河，控制小集鎮生活污水及垃圾、農村集約化養殖、過度網箱養魚。④加強青衣江流域生態保護及建設，特別應加強季節性污染防治措施。加強枯水季節對工業企業的管理，降低枯水期水污染事故的發生風險。加強汛期環境監管力度，開展汛期專項檢查活動。加強水污染事故風險防范和應急機制，積極預防、妥善處置環境污染事故。⑤加強青衣江流域生態保護，特別是源頭和水源地的生態保護，嚴格規范中上游水電開發活動，控制人為活動引起的生態破壞，防止工業、城市及農村污染引起水質惡化。⑥激勵青衣江流域上游地區的生態建設和環境保護，促進流域上下游區域的相互溝通、協調發展。

6.4 增強公眾對生態補償的認知

生態補償必須得到全社會的關心和支持。應進一步加強生態補償的科普教育和大眾宣傳，增強群眾的生態補償意識，明確生態補償的政策，使公眾積極主動參與到生態補償中去。在制定生態補償機制和規劃時要充分鼓勵公眾的參與，采取“邊學邊做”的方法。進一步發揮公眾對企業排污行為的監督作用，促進企業達標排放[1，2]。