供給側結構性改革下吉林省養老產業發展研究

林曉寧 徐彬

摘要：2003年以來，吉林省就步入老齡化時代，吉林省的經濟發展受到人口老齡化的重要影響。為了應對人口老齡化問題，推動吉林省經濟的全面發展，在2017年，吉林省政府出臺了《吉林省老齡事業發展和養老體系建設“十三五”規劃》。強調重視發展吉林省的養老產業。本文分析了了吉林省養老產業發展面臨的問題、機遇和挑戰，提出發展吉林省的養老產業的有效路徑，對于推動吉林省養老產業全面協調可持續發展有著重要的意義。

關鍵詞：供給側;PPP模式;養老產業;發展路徑;老齡化

中圖分類號：F062.9? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）05-0119-03

Research on the development path of Jilin province's pension industry under the supply side structural reform

Lin Xiaoning，Xu Bin

（Northeast Normal University， Changchun 130024）

Abstract： since 2003， Jilin Province has entered the age of aging. The economic development of Jilin Province has been greatly influenced by the aging population. In order to cope with the problem of aging population and promote the all-round economic development of Jilin Province， in 2017， the Jilin provincial government issued the 13th five year plan for the development of aging cause and the construction of pension system in Jilin Province. Emphasis on the development of Jilin province's pension industry. This paper analyzes the problems， opportunities and challenges faced by the development of the elderly care industry in Jilin Province， and puts forward an effective way to develop the elderly care industry in Jilin Province， which is of great significance to promote the comprehensive， coordinated and sustainable development of the elderly care industry in Jilin Province.

Key words： supply side; PPP mode; pension industry; development path; aging

一、吉林省老齡化現狀

吉林省人口老齡化程度已高于全國平均水平。2000年全國第五次人口普查時，65歲及以上老年人口占總人比重為6.04%，低于全國7.10%的水平，老齡化程度還在全國以下。隨著全省人口老齡化程度的加劇，尤其是2010年以來，全省65歲及以上老年人口數量的大幅增加，人口老齡化程度已經超過全國平均水平。據2015年1%人口抽樣調查數據顯示，全省60周歲以上老年人口占總人口的比例為18.1%，高于全國平均水平2個百分點;65歲以上老年人口占總人口的11.24%，高于全國0.74個百分點。

[吉林省2010-2050年60歲及以上老年人口數量變動預測]

二、吉林省養老產業發展現狀

（一）養老機構建設快速發展

目前全省一共有1 928個養老機構，養老機構中共有14.7萬張床位，相較于十一五期間的養老機構和床位數分別增長了24%和37%。所有的養老機構中，其中65%的為民辦機構，達到了1 258所。全國每千為老人擁有床位平均為30張，這個數目低于吉林省的32張。

（二）目前省內的居家養老服務已經得到了較好的發展

全省范圍內都成立了城市社區老年人日間照料中心。在省內的行政村中的40.4%即3 770個行政村中成立了農村養老服務大院。不斷加強的社區養老服務能力，也開始向居家養老服務中心發展，目前的養老服務模式具有延伸服務，委托運營，和資源共享等模式。

（三）服務人員培訓方面力度加強

全省采取崗位培訓和職業培訓相結合的方式，大力開展在崗養老護理人員培訓工作。省民政廳與省廣播電視大學簽訂合作協議，合作開展養老護理人員遠程培訓，擴大了培訓范圍。

（四）目前形成了多元投入機制

省內開始多方面籌集資金，一步步的加強對養老體系的服務設備建設。由此在省內形成了由各級財政和國家扶持以及社會資金三方面的投入機制。在國家的“十二五”期間，國家要求各省級財政預算中加入養老服務補貼資金。同時要求省級福彩公益金的75%用于養老服務資金。

三、吉林省養老產業面臨的問題、機遇和挑戰

（一）吉林省養老產業面臨的問題

1.尚未建成養老服務政策服務體系

吉林省目前發布養老服務政策文件達到了三十多個，這些文件涉及了養老服務的保險，醫療，土地，相關的補貼，稅費和投資等方面。同時各個部門也在各自的文件中都發布了扶持養老服務行業的相關文件。這些文件沒有形成系統連續性，文件沒有銜接性，因此這些文件沒有較好的實施，可操作性也不強，政策惠及范圍小、落實效果不好。例如，土地優惠政策因建設用地指標緊張且優先用于工業企業或城市建設，很多民營資本投資養老項目因無土地指標而擱淺;目前銀行面對貸款申請時，不僅要求貸款人出示優質的抵押財產，還需要要求抵押人具有穩定的現金流。所以這些政策也就促使民辦養老機構沒有辦法得到銀行的資金支持。而且現有的稅收政策沒有指定明確的實施方案，同時指定的開展門檻也較高。而且，現有的各個部門職責相互交錯，沒有專門的監管機構對政策的實施狀況進行監管，導致相關部門之間無法實現有效的聯系，因此無法有效的實現此方案，這也就影響了最后扶持政策的實施。

2.目前養老服務中的供需矛盾十分嚴重

一方面是因為缺乏足夠的床位設施，根據現有國家的9 073養老發展計劃，每千名老人擁有36張養老床位測算，到2020年全省機構養老床位需要24萬張，需要在現有基礎上增加近12萬張，年均增長1.7萬張。二是目前開展的社區居家養老服務比較落后，因此在現有全省都建設完成了城市社區居家養老服務站，還有一部分社區成立了日間照料中心，實際上社區居家養老服務網絡還未真正形成，服務項目和服務主體單一，無法和現有的老人需求相匹配。三是目前缺乏醫護型養老服務，目前，吉林省供養型養老機構占主導，護理型、康復型等特需服務供給不足，特別是專門為生活不能自理老人和失能老人提供專業護理服務的護養型機構、老年病院、老年護理院以及長期護理機構等明顯缺失。

出現供需矛盾的根本原因在于以下幾方面：從職責定位來看，政府包辦的觀念沒有根本轉變，自身服務能力不足，又不愿交由社會組織承接，特別是在社區居家養老服務中缺位、越位、錯位現象并存。從登記管理來看，現行《民辦非企業單位登記暫行辦法》（1999年民政部第18號令）中，對專門從事社區和居家養老服務的社會組織未作規定，致使這樣的社會組織以民辦非企業形式登記受阻。同時，要求已經登記的民辦非企業單位不能再設立分支機構，這樣限制了很多的民辦養老服務機構的連鎖經營，只能在現有基礎上不斷增加規模，從經營利益上可以發現，國家優惠政策只對非盈利性的養老機構適用，因為政府不需要其繳納稅收，所以就無法得到相應的盈利。這種情況只適合養老機構滾動式發展。對民營資本而言，沒有形成有效的養老盈利模式，可持續發展困難，致使民營資本進入養老服務領域顧慮重重。從培育發展來看，養老服務類社會組織不足，且多由家政、保潔企業或養老機構轉型而來，缺少有力的政策和資金扶持。

3.缺乏足夠的養老服務人才

養老服務機構發展的一個難題就是沒有足夠的專業人才。目前吉林省內的養老機構有6 902名護理員。根據現有的國家標準，對于失能老人，半失能老人以及自理老人的護理需要，其養老護理員和老人比例分別為1：3，1：5，1：8。因此可以計算省內需要專業護理人員16 000人，現有實際工作人員缺少908人?，F實中，養老機構護理人員的待遇不高，而且社會地位不高，因此現在的養老服務機構的護理人員就出現了找不到、留不住的狀況。一些地方的社區養老服務項目中雖然列有康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務，很多的機構因為缺乏專業的服務人員，因此這些機構都是空有其表。現在的養老機構服務人員普遍的工作不高，平均工資才1 200元，最低的服務人員工資甚至只有900元，最高的服務人員也不過2 500元。整體水平也僅僅高于省最低工資標準。

（二）吉林省養老產業發展機遇

中央政府十分重視國內的老人養老服務，對此國家主席習近平，國務院總理李克強都對其做出來相關指示。并且針對現在養老存在的問題，科學及時的制定相關的決策，以解決相關的問題，由此可知國家已將老齡化問題作為發展的重要問題。對于習近平主席和李克強總理的相關指示，吉林省領導對其進行了深刻理解，積極主動的參與到國家的發展戰略和經濟發展預期中，由此奠定了堅實的基礎，幫助省內的養老體系快速的建立。省政府出臺了吉林省老齡事業發展和養老體系建設“十三五”規劃》，這是吉林省委對于國務院人口老齡化政策理解后出臺的相關措施。這個方案的出臺，不僅可以幫助省內民生水平的提高，還可以推進“五大戰略”的實施，幫助省內老人的生活幸福感得到提高，有助于國內的小康社會的目標的提前到來都具有重要意義。

（三）吉林省養老產業面臨的挑戰

省內現在的生育率較低，同時大量人口外流，雖然國家開放了二胎政策，但是沒有明顯改善省內的老齡化狀況。省內目前的老齡化狀況不斷嚴重，預期在2020年，省內老年人將達到665萬，老年人將占到省內總人口的24%。其中15.15%的人口為65歲以上的老人，那時的老年撫養比高達33.35%。在現有老齡化狀況不斷加重的情況下，對于養老保險，老年人醫療救護，養老產業的發展管理，以及老年人的權益和關愛問題上都面臨更大的挑戰。

四、發展吉林省養老產業的有效路徑

（一）對現有養老服務政策體系不斷完善

統籌養老服務業發展扶持政策，在歸納、整理現行政策的基礎上，進一步營造更加優化的發展環境，逐步形成完整、系統的政策鏈條。當前，應著力在以下方面實現突破：一是在市場準入政策方面。實行養老機構分類管理，適當降低小型養老機構準入門檻，在經營者守法經營、采取必要的安全措施的前提下，對小型養老機構進行“備案”式登記。對于投資民辦非營利性養老服務機構的組織和個人，允許其從機構盈利中拿走一定比例的費用作為對其的獎勵。二是政府轉變財政補貼方案，將原先的補供類財政補貼向補需方向轉變，讓補運營取代原有的補建設，利用獎勵和補貼相結合，根據機構的實際服務狀況進行判斷，認定進行獎勵的程度。同時將政府財政的補貼側重于年齡大，特別貧困，孤寡和失能老人。確保有限的財政補貼資金真正受益于最有需求的老年人。三是在土地供應政策方面。各地要將養老服務用地列入城鄉發展規劃，同時政府明確城鄉開展養老服務的用地比例。對于社區服務用地和養老服務用地額比例要明確指出，并且要求城市開展城鄉建設用地規劃時，必須制定一定比例的養老服務用地。統籌規劃公益性事業用地，對于現有城鄉中閑置的醫療和教育機構進行統籌規劃，將這類資源用于養老服務。[1]四是稅費扶持政策方面應在繼續嚴格貫徹執行現有的優惠政策的基礎上，進一步加大稅費減免力度。在水利專項建設資金方面，養老服務機構存在一定的困難，所以，稅務機構批準相關的項目后，在一定程度上對其進行減免，如果是盈利使用稅性養老服務企業，則在企業的經營初期對于企業所得稅予以減免一半的優惠政策。對于相關的房產稅和車船使用稅以及土地使用稅等問題也予以一定程度上的補貼。對于開設了一定時期的養老服務機構，則對其按照規定額度予以一定程度的減免，或者是先征收一定的稅收，然后再將其返還給養老機構。五是在投融資政策方面。金融機構應開發合適的金融產品，以對養老機構進行補貼。這樣可以幫助養老服務機構得到資金投入。對于民辦養老服務機構，政府和金融機構要允許其在一定范圍內，通過質押一定比例的資產進行貸款的申請。這樣可以獲得資金幫助養老服務機構改善現有的條件。如果養老機構沒有固定資產，則要求銀行對其進行流動資金的信用貸款，或者相關的流動資金擔保貸款，這種貸款由政府進行協調擔保。