國家治理體系和治理能力現代化視域下的現代治理理念

吳傳毅

[摘 要]國家治理體系和治理能力現代化是黨的十九屆四中全會作出的重大戰略部署。治理體系和治理能力現代化是實現高質量發展的內在要求，也是實現人民美好生活的需要。中國從發展中國家邁入發達國家序列，必須推進國家治理體系和治理能力現代化。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須強化系統治理、綜合治理、依法治理、合作治理、源頭治理、專業化治理、精細化治理、網格化治理等理念。只有強化現代治理理念，才能把我國的制度優勢轉化為治理效能。

[關鍵詞]國家治理體系和治理能力現代化;高質量發展;治理理念

國家治理體系和治理能力現代化是黨的十九屆四中全會作出的重大戰略部署。中國是世界上具有影響力的發展中大國。中國具有超大規模的人口、超大規模的產業、超大規模的經濟以及超大規模的社會，中國崛起必然是史無前例的大國崛起。中國的“超大型崛起”本身不僅蘊藏著巨大的發展力量，更會產生“超大型治理”所帶來的巨大問題和困難。實現中國國家治理體系和治理能力的現代化，必然是對以往大國崛起模式的超越，而不可能是簡單的復制和模仿;實現中國國家治理體系和治理能力的現代化，必然綜合采用各種現代治理理念。實現國家治理體系和治理能力現代化，必須強化現代治理理念。只有強化現代治理理念，才能把我國的制度優勢轉化為治理效能。

一、系統治理

系統治理是根據客觀事物具有的系統性特征，從事物整體出發，著眼于整體與部分、整體與結構、整體與層次、整體與環境的相互聯系和相互作用，以實現治理的整體效果。國家治理是個宏大工程，它涉及整體與部分、整體與結構、整體與層次等關系，涉及經濟政治文化社會生態、國防與軍隊等多個領域，且多個領域不是孤立存在，而是相互作用、相互影響。所以，國家治理需要強調系統治理，要求處理好不同治理主體之間的關系，要求考慮多種因素的作用和影響，即要求統籌兼顧、統籌謀劃、統籌推進。

中國在現代國家建設的過程中，存在著經濟與社會發展不平衡的突出矛盾，城鄉差距、地域差距、行業差距、貧富差距等，容易導致社會分化。與此同時，作為傳統國家的中國，在現代化和全球化沖擊下處于矛盾并發期，容易在社會轉型過程中因“非均衡化”而導致較多的矛盾問題。治理過程如果只是頭痛醫頭、腳痛醫腳，抑或拆東墻、補西墻，那幾乎不可能從根本上解決問題。通常狀況下還會出現另外一些情況：即解決了一個矛盾問題，卻又帶來新的矛盾問題，甚至帶來更多矛盾問題。前些年某些地方政府或部門花錢買穩定，結果造成更多矛盾問題;又如個別地方干部奉行特殊性優于普遍性原則，處理矛盾問題因人而異、特事特辦、一事一議，結果造成更多矛盾問題，甚至導致矛盾問題激化。

強調系統治理的邏輯基礎是事物的關聯性。任何事物都不可能孤立存在，都同其他事物發生聯系;世界是萬事萬物相互聯系的統一整體;任何事物都是統一聯系體內的一個部分、一個成分或一個環節，都有著普遍的聯系。緣于此，治理需要注重系統性、整體性。改革是中國最近四十多年的主題文化，但不可否認，某些領域的改革成效不顯著，根本原因是沒有注重系統性、整體性。正是從這個意義上，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總體目標，強調改革的系統性、整體性、聯動性和協調性，否則，碎片化改革成效就會相互抵消，治理也很難取得預期成效。

二、綜合治理

綜合治理最早指黨和國家解決社會治安問題的戰略方針，但綜合治理不限于社會治安領域，而是涉及國家治理的各個領域。綜合治理就是圍繞群眾反映強烈的重點和難點問題，綜合運用多種手段，強化各職能部門在履行好職責的同時相互配合、整體聯動，促使社會治理取得最大成效。

綜合治理主要是指采用多種手段實現社會治理，比如說法律、政治、市場、科技、行政、教育、文化等。國家治理從來都是對執政者的挑戰，采取單一措施和手段往往很難解決復雜的社會矛盾問題。法律手段是社會治理最根本的手段。法律是迄今為止人類最有效的治理方式。在市場經濟條件下，更需要強調法律的功效，從一定意義上講，市場經濟就是法治經濟。用法律手段治理社會，關鍵在于提高執政黨依法執政和政府依法行政能力，讓全社會敬法、守法、奉法。政治手段是社會治理的必要手段。用政治手段治理社會，就是要健全完善暢通有效的訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，從根本上化解社會矛盾。市場手段是“無形”的手段。從根本意義上講，市場手段就是公平配置社會資源。社會矛盾多源于社會不公。當然，社會不公是相對的存在。市場經濟條件下的政府，更需要通過市場機制為社會公眾提供優質服務。所以，政府在公共服務領域應該積極推行政府采購制度，擴大政府采購范圍和規模，減少政府公共權力造成的腐敗不公。科技手段是社會治理的重要手段。“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，凸顯了科技支撐在堅持和完善共建共治共享的社會治理制度中的重要地位。“數字化、網絡化、智能化是新一輪科技革命和產業變革的突出特征，也是新一代信息技術的核心，正推動人類社會繼農業社會、工業社會、信息社會后，向智慧社會形態轉型。數字化為社會信息化奠定基礎，其發展趨勢是社會的全面數據化;網絡化為信息傳播提供物理載體，其發展趨勢是信息物理系統的廣泛采用;智能化體現信息應用的層次與水平，其發展趨勢是新一代人工智能，這些構成了影響構建現代社會治理體系，推進國家治理體系和治理能力現代化的技術背景。”城鄉社區治理是國家治理的前沿陣地，牢牢抓住信息科技革命和產業變革的歷史機遇，推進信息科技成果與城鄉社區治理相關領域和環節的高度融合，從而最大限度地提高治理效能。行政手段是體現政府權力的一種常用手段。不管社會如何發展，利用行政權力進行社會動員，都是必要的選擇。但是在服務型政府建設實踐中，行政手段需要實現從“管控型政府”向“服務型政府”轉變，“服務型政府”是服務與監督的結合。教育方式是從古到今都不可或缺的治理手段。古代國家治理很注重教育功能的發揮，強調“建國君民，教學為先”，也就是對國君和臣民進行教育，讓做國君的有國君的樣子，做臣民的有臣民的樣子。現代國家治理與古代國家治理相比較，社會情形發生了深刻變化，采取單一的教育治國手段顯然不夠，但是，教育治國手段永遠都不能缺位。國家現代化首先是人的現代化，人的現代化離不開教育。實踐證明，單方面強調物質文明建設，忽視精神文明建設，社會一定會出問題。文化手段是靠社會評價、內心反省等非直接強制性力量來實施的，具體包括倫理道德、風俗習慣、社會輿論等手段。倫理道德、風俗習慣、社會輿論在社會治理過程中也有著十分重要的作用，“人是社會的存在”，社會性是人最主要、最根本的屬性。人的行為必然會受到倫理道德、風俗習慣、社會輿論的影響。

三、依法治理

依法治理要求治理過程于法有據，最大限度地保障治理對象的合法權益不受侵害，讓法律守住正義的底線。依法治理的實質是依規治理。通過整體的制度建設推進國家和社會的各項工作，能夠最大限度地克服管理過程中的隨意性和任意性。依法治理是現代治理的核心，是最根本的治理，是最穩定的治理，是最有效的治理，也是最權威的治理。一個現代化的國家治理體系，必然是一個嚴格依照法治原則運行的規則化治理體系，也是一個權力邊界明晰、職能定位精準的科學化治理體系，同樣是一個多元化主體參與的民主化治理體系。這就要求以法治精神治理國家，用法治思維和方式破解治理難題。

習近平總書記指出，“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”“傳統治理形式不僅存在碎片化、不協調、不銜接等問題，還存在官僚主義、主觀主義、長官意志等特點，有時相互矛盾、甚至相互扯皮打架，損害治理體系的公正性和嚴肅性;傳統治理形式還容易出現一種怪象：即‘決策一出臺，問題跟著來，抑或‘按下葫蘆浮起瓢。法治具有公正性、嚴肅性、統一性、可操作性等特點，是統一、公平、公正、公開的治理手段”①。法治體現了社會的共同體意志，集中了集體的智慧，所以，相對傳統治理而言具有科學性。法治具有普遍約束力，具有國家強制性，人們不得不遵循。“在法治狀態下，社會主要領域和人們主要行為都有規則依據，法律成為人們生活、工作、學習的行為準則，是人人都必須遵循的行為規范。”由此，人們對自己的行為有預期，對社會有預期。即人們清楚什么可以為、什么不可以為，在“可為的規范體系”中還知道應該如何為，以及違反行為規則會有什么樣的不利后果，如此一來，社會成員的內心能夠安靜平和，社會秩序能夠健康正常。當前，“我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”②，社會公共事務日趨復雜，社會建設任務繁重艱巨，迫切需要依法治理。

在全面深化改革的大背景下，推進社會治理取得積極成效，離不開法治力量和法治方式。黨的十八大報告提出：“要運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。”運用“法治思維”來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，不僅可以最大限度地避免各類矛盾激化，也可以讓各級政府在面對突發狀況時不進退失據，做到言之有法、言之有理、言之有據，正確引導輿論發展的走向，發揮輿論在社會共識構建方面的正能量作用。

四、合作治理

合作治理是指社會力量和公共權力共同參與社會治理的一種模式。單純依靠政府治理，勢必增加政府成本、造成政府權力無限擴張。事實上，政府管得太多，卻未必管得過來、也未必管得好。所以，有必要動員社會力量參與國家治理。

社會力量與公共權力合作共治在現代社會有著廣泛空間。比如，在公共服務領域，政府通過招投標形式可以讓市場來幫助政府提供社會公共服務。政府主要職責是加強合同管理、市場化管理，具體形式是對其實行合法性的監督檢查。合作治理是現代國家治理的普遍方式。合作治理能夠讓政府退出公共管理的某些領域，而專注于某些特定的領域，一般來說，是非政府不能解決的領域，比如國家安全領域就非一般組織可以解決。政府是自然壟斷組織，政府提供的公共服務相對于專業企業有很大的不足，很難達到專業化服務水準。政府通過轉讓服務，由參與競標的企業來提供服務，效果通常會更好，因為專業化服務企業會進行成本核算，會進行精細化管理。沒有精細化管理，企業就沒有效益;沒有精細化管理，企業就沒有競爭力。當然，強調精細化管理，需要注意一個問題，即專業化服務的企業必須是事實上的專業化企業，而不是有名無實的所謂專業化企業。

合作治理的邏輯既包括現代國家治理專業化程度越來越高，科技的發展也使得社會面臨的專業化問題越來越多，也包括有限政府理論的興起。合作治理是當前公共管理的前沿理論。通過政府與市場的合作提供公共服務，正在深刻地改變現代國家公共部門與其他部門之間的關系，正在形成新的治理理念、新的治理過程與新的治理形態。

五、源頭治理

源頭治理要求標本兼治，重在治本。源頭治理是國家治理取得成效的前提和基礎。從哲學觀點看，源頭治理是抓主要矛盾和矛盾主要方面。源頭治理重在治本。源頭治理注重關口前移，也就是從源頭上預防和消除一些矛盾問題產生的土壤，而不是停留在“應急性”“滅火式”的管理上。“應急性”“滅火式”通常治標不治本。比如對水資源的治理，就需要從源頭上消除水資源污染的環境;又比如預防和治理社會腐敗，就需要強調反腐倡廉教育，需要在廣大黨員干部中廣泛深入地開展黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗教育，進行黨紀黨規和國家法律法規教育，進行理想信念教育和從政道德教育、黨的優良傳統和作風教育，從而提高黨員干部的思想道德素質，增強廣大黨員干部拒腐防變能力。當代中國正處在社會轉型期，群體性事件頻發，主要根源還在于經濟發展成果沒有完全實現共享，貧富差距相對較大，民生福利政策很好，但在落實過程中打了折扣。在此情形下，單靠強制手段維穩，成本很高，收效不大。只有堅持以人民為中心的發展思想，真正實現發展成果人民共享，才能實現社會的和諧穩定。為此，“必須深化收入分配制度改革，……提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，用以增加勞動者的收入，特別是低收入群體和弱勢群體的收入。

六、專業化治理

專業化治理是現代國家治理的必然邏輯。“隨著社會進入信息時代，人類面臨的問題越來越復雜、越來越專業，必須通過專業化分工，讓專門人才解決專業問題。分工產生效能，專業化是社會分工的產物，是社會進步的標志，是提高社會治理水平的必然要求。”③現代國家不同于古代國家，現代國家科技發展突飛猛進。隨著科學技術的高速發展，各種新觀念、新思想、新機制的誕生給人類社會發展帶來了很大益處。但是，突發事件頻發對人類現有的生存環境提出了重大挑戰。突發事件包括自然災害、事故災難、突發公共安全事件等。對突發事件的處置，需要熟練運用預測預警、風險防控、事件應急等措施。只有通過專業化手段和措施才能預防各類風險，才能把各類風險造成的損失減少到最低限度。沒有專業化治理措施和手段，就很難處理突發性事件。

除了處理突發性事件之外，城市治理和社區治理也需要依托專業化治理。智慧城市就是以現代信息科技作支撐。智慧城市是指利用各種信息技術或創新概念，將城市的系統和服務打通、集成，以提升資源運用的效率，優化城市管理和服務，以及改善市民生活質量。很顯然，智慧城市建設的實質就是專業化治理，缺失專業化的信息技術，就不可能進行智慧城市建設，社區治理也是同樣的道理。此外，全面深化改革重新調節社會利益關系，也使得一部分人固化利益受損，這需要專業化人員才能做好心理疏導、矛盾調處、利益協調、政策引導、規范執法、責任追究等工作，非專業化人才很難做好這些工作。所以，需要提高國家治理專業化水平，還需要加強專業化人才隊伍建設。

七、精細化治理

精細化治理是經濟社會高質量發展最直接的要求。20世紀80年代，基于政府管理的高成本低效率、暮氣沉沉等弊端，有學者主張用企業精神重塑政府，并把企業管理的精細化理念和思想引入政府管理中來，試圖改變傳統粗放式管理方式。企業管理走精細化的路子，企業才能出品牌，才能出效益，產品在市場上才能擁有競爭力。企業管理的精細化是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和管理成本為主要目標的管理方式，通過對戰略目標進行分解、細化和落實，以管理責任的明確和落實來實現管理目標。不僅企業管理如此，家庭財產的管理，包括家庭裝修、私家車的管理等，也都在走精細化的路子。國家治理與企業管理和家庭管理有很多相通之處。所不同的是，國家相對抽象化一些，企業或家庭相對具體一些。無論是企業還是家庭，管理績效都與管理者息息相關，而國家治理的績效與管理者聯系并沒有企業或家庭密切，這就導致企業管理或家庭管理的精細化先于國家管理，也使得國家管理的精細化難度相對較大。國家治理精細化是以績效管理為導向，在管理模式上更加注重規范性、專業性和技術性，在管理方式上通過市場化、服務外包等來提高管理效率。應該說，精細化管理給政府管理帶來了活力和生機，也帶來了效率。精細化管理與高質量發展要求相匹配。從粗放式發展到高質量發展，精細化管理是其必然要求。精細化管理在國家治理中則表現為精細化治理。

八、網格化治理

網格化治理是現代信息科技在國家治理過程中的有效運用。網格化治理依托統一的城市治理或社區治理以及數字化平臺，將城市治理轄區或社區按照一定標準劃分為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式。

黨的十八屆三中全會明確提出，“要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。網格化治理最先在現代公司得以運用，并取得重大成就。一些公司對其銷售產品的運行情況進行全面跟蹤，以便做好產品的維修和售后服務。網格化管理運用到國家治理領域則表現出多重功能，最突出的功能則表現在社會治安領域，當轄區內治安狀況出現問題時，通過網絡監控中心，可以即時了解到發生的情況，并將情況通知片區責任人，讓片區責任人即時解決。除此之外，網格化治理還要求網格員對轄區范圍內的人、地、事、物、組織等要素進行全面的信息采集管理，收集地理位置、小區樓棟、房屋、單位門店、人口信息、民政救濟、黨建紀檢、工會工作、計劃生育、勞動保障、綜治信訪、鄉鎮特色、志愿者服務、市場商鋪、安全生產、特殊人群、治安信息和消防安全等信息。通過對基礎數據中的各類數據信息進行智能化匯總和分析，制成數字和圖形報表，用柱狀圖和餅狀圖來顯示，一目了然、重點突出。

注釋：

①李鴻忠：《法治思維是現代治理的首要思維》，《人民日報》2015年1月14日，第7版。

②趙振華：《如何理解“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”》，《人民日報》2006年11月13日，第9版。

③周漢華：《專業化是必然要求》，《人民日報》2017年11月1日，第19版。

（責任編輯? ?王 玉）