善治視角下中國城市邊緣社區治安服務供給模式研究

【摘 要】城市邊緣社區是我國城鎮化進程中產生的新型社區類型，它作為城鎮居民生產生活的基本平臺，是新型城鎮化建設不斷推進和擴展的前沿，也是促進城鄉融合、統籌城鄉發展的重點所在。由于兼具城鄉因素的復雜特性，城市邊緣社區在社會管理尤其是治安服務等方面還存在著諸多問題，服務體系還不成熟也不完善，是社會矛盾與問題的聚集點，直接影響著社會的和諧穩定，也關系著新型城鎮化建設的良好進展。本文基于善治理論視角，探究我國城市邊緣社區治安服務供給模式，從而為我國城市邊緣社區治理提供新思路。

【關鍵詞】善治理論;城市邊緣社區;服務供給模式

隨著城市化迅速發展和城市規模擴張，原來的農村逐步并入城市，擁有了城市社區的外殼，但事實上多數社區并沒有真正融入城市管理體系之中，由此形成了城市邊緣社區這一獨具特點的社區類型。城市邊緣社區管理上存在的問題，既有剛剛從農村過渡轉型、需待進一步磨合適應的問題，也帶有城鄉二元體制、行政主導指令、市民社會發育不足的深刻烙印，而后者正是長期困擾邊緣社區發展、制約城市發展的深層次問題和原因。

一、城市邊緣社區治理問題

1、城鄉二元結構障礙

城市邊緣社區的形成發展有著“城鄉二元結構”的歷史淵源，并在各方面依然深受“城鄉二元結構”的困擾制約。在行政管理上，城市邊緣社區雖然在區域上己納入城市規劃區范疇，在行政上也由鎮改為街道、由村改居，但是在管理方式、管理理念、管理手段等方面多數依然沿襲農村行政管理模式，其原有的一些社會組織體系和經濟形態也基本保留下來。在公共服務上，剛剛改制的城市邊緣社區在社會保障、勞動就業、公共衛生、教育資源等方面仍然存在較大差別。在規劃建設上，長期以來城市邊緣社區一直處在農村規劃管理體制之下，目光短淺、單打獨斗，發展模式粗放，特別是規劃建設缺乏統籌安排和長遠考慮，非法建設、亂搭亂建問題突出。

2、政府管理錯位缺失

在發展規劃上，城市規劃與行政區劃不協調，規劃先于區劃，不考慮區劃的完整性，造成規劃實施范圍跨越了轄區邊界，導致土地管理分割，城鄉單位犬牙交錯，出現“一地兩府”及“一地多主”現象，由此帶來比較突出的跨區管理、多頭管理矛盾，在一些棘手問題管理上形成事實上的“一地無府”，政府管理錯位、越位、缺位并存。在政府職能轉換上，城鄉混合交融的城市邊緣社區，街道辦事處單一的城市管理或鄉鎮單一的地域管理，都不能滿足這一地域社會管理的需要，從而造成這一地域社區管理薄弱、缺失問題。特別是有的城市邊緣社區雖然已完成改制工作，但是土地仍沒徹底國有化，部分土地仍為集體所有，“兩委”干部大都為原來的村“兩委”干部，實施的仍是農村建設管理體制。

3、內源動力培育不足

城市邊緣社區剛剛脫胎于傳統的鄉村，與現代城市社區的發展要求相比，缺乏一個有相當發育程度的公民社會。對于社區來說，公民社會發育成熟程度的高低，從某種意義上決定了現代社區的成熟程度。沒有發育成熟的公民社會，單憑政府自身的努力難以形成現代意義上的社區治理與社區發展。在城市邊緣社區，由于公民社會發育不良、不成熟，自主性、規范性較弱，對成員的負責性較低，特別是中介組織發展遲緩，缺乏足夠的資源和權威，短期內尚難成為社區治理的主體。再是由于社區成立時間不長，居民還沒有完全擺脫鎮村體制的影響，只是把社區當成居所，社區參與意識比較淡薄，還沒有意識到自己是社區自治的主體，沒有很強的歸屬感和認同感。同時居委會行政化傾向嚴重，自治色彩淡薄。

二、政府主導的服務型社區治安服務

在多中心治理語境中，管理公共事務、提供公共服務的主體不是一元，而是多元，不同利益關系人或組織之間存在相互博弈、相互調適、相互協作的關系。社區治安服務作為一個非競爭性而排他的準公共產品，政府組織、社區組織，甚至商業組織都可成為供給主體。但是由于城市邊緣社區的特殊性，人口倒掛嚴重，有限的社區公共設施、社區資源被擠占，搭便車的現象十分普遍，居民不安全感強烈。在這種境況下，維護治安的職業性力量的作用顯然是其他非職業性力量不能替代的，政府組織主要是公安機關應成為治安服務的重要供給主體，并在治安服務中發揮主導性作用。一方面，由于城市邊緣社區的治安服務在消費上具有非競爭性，每增加一個單位的供給，不會增加生產一個單位治安服務所需成本，政府組織供給是必然的。而城市邊緣社區與一般城市社區和農村社區不同，治安服務的消費者眾多、需求量大、流動性強，在技術上將搭便車者排除在外的成本極高，因而需要政府強制性供給。另一方面，社區組織不是自生自發的，邊緣社區治安組織如流動人口服務站和出租房管理服務站更需要在政府指導下建立并引導其發展。政府組織應成為社區治安服務的生產者、組織者、引導者和監督者，建立政府主導的服務型社區治安管理模式是未來社區的發展趨勢。

三、多元合作下的社區治安服務

對城市邊緣社區服務準公共品而言，應建立多元供給模式。如居民通過共同出資聘請保安公司等獲得治安服務。但城市邊緣社區的治安服務的準公共品屬性，導致獨立的政府供給、獨立的商業公司（私人）供給或獨立的社區組織供給都無法擺脫供給困境，無法滿足社區居民的安全需要。因而，建立政府組織、社區組織和商業組織（私人）功能互補的多中心供給合作機制勢在必行。多中心供給合作機制要求，作為政府組織的公安機關應成為提供治安服務的主導和主體，社區自治組織采取互補合作的方式參與服務供給，商業組織采用競爭合作的方式提供治安服務，這三方組織提供的治安服務都要處在地區黨委、人大、政府和社區居民的監督之下，社區居民的滿意程度是檢驗其治安服務成效的最終依據。

當然，城市邊緣社區治理是一個異常復雜的問題，也是一項社會系統工程。從目前情況看，各級和各有關方面圍繞推進農村城鎮化，推進鄉村變城鎮、農民變市民，投入了大量人力、物力和精力，取得了不小的成效，但這一進程是漫長的、緩慢的，在工作實踐中還有許多問題待研究破解，在理論研究上還有不少方面有待深化完善，以推進城市邊緣社區問題的圓滿解決。

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作者簡介：

韓笑（1998年），男，漢族，安徽阜陽人，在讀碩士研究生，西北大學，陜西省西安市，主要從事行政管理與政社關系研究。

（作者單位：西北大學）