農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施：怎樣管，如何護？

本刊記者 柯善北

近年來，我國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善。然隨著農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建后管護任務(wù)逐漸增量，相關(guān)管護不到位的問題也日益明顯。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，部分前期建成的公路由于標準較低、抗災(zāi)能力較弱、安全設(shè)施不到位、養(yǎng)護投入嚴重不足等因素，一些地方甚而出現(xiàn)了“油返砂”現(xiàn)象，工程長期效益未能得到很好發(fā)揮，究其根本，管護主體不明、管護機制不活、管護標準不清、管護經(jīng)費不足等諸多方面尚存短板。

為此，2019年11月4日國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），意在構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展階段、符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體系，全面提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護水平與質(zhì)量，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。

城鄉(xiāng)融合無小事

何謂農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施？即為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施之總稱。一直以來，其在促進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展及推進鄉(xiāng)村全面振興方面發(fā)揮著甚為重要的作用。回顧城鄉(xiāng)融合的上半場，發(fā)端于2017年12月，中央農(nóng)村工作會議首提“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”，隨后的2018年1月2日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》作為2018年中央一號文件正式發(fā)布，同年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》印發(fā)，界定出新時代中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)及提檔升級之著力方向。稍后的9月21日，在中共中央政治局就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行第八次集體學習時，習近平同志再次強調(diào)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全局性意義，其中，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路被明列為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的七條路徑之一……伴隨著一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的接踵落地，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐可謂之飆發(fā)電舉——據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，全國新建改建農(nóng)村公路達127.5萬公里，同時亦有逾2.5億村民的飲水安全問題得到了解決，更有超90%的村莊接通了寬帶互聯(lián)網(wǎng)……盡管碩果累累，然而較之城市，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是明顯滯后。比如污水處理，在城市，污水處理率已經(jīng)達到了90%以上，而在農(nóng)村卻僅有22%。且無論是從前期的規(guī)劃，還是從后期的管理、養(yǎng)護來看，城市與農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施均可謂“各行其道”；另一方面，相關(guān)建設(shè)過程中所存在的重建設(shè)輕管理、管護機制不健全、資金使用缺乏有效監(jiān)督等宿疾，皆使得農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施之長久運行與效益發(fā)揮都缺乏足夠保障。對此，黨中央、國務(wù)院一直給予了高度關(guān)注，國家相關(guān)部門更從深入基層調(diào)研、展開專題研討、召開座談會議、征求各方意見等多角度切入，擘畫頂層設(shè)計……2019年5月，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》正式出臺，旨在促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，加快推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護。文件著力施墨于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性定調(diào)，其中，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護正系其關(guān)鍵性一環(huán)。立此基礎(chǔ)之上，《意見》的出臺，無異于是對上述戰(zhàn)略的垂直深耕。

因情施治促管護

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革茲事體大、涉及面廣，尤其關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益。對此，《意見》在明晰總體思路之基礎(chǔ)上，更有的放矢地提出了相關(guān)目標及原則。

《意見》要求，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以推進城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護為方向，通過機制改革創(chuàng)新，著力解決好農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施誰來管、如何管、經(jīng)費從哪里來等問題，在全面補齊農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施短板的同時，改革創(chuàng)新管護機制，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展階段、符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體系，全面提升管護水平和質(zhì)量。

《意見》提出，到2025年，政府主導、多方參與、市場運作的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制機制初步建立，管護主體和責任明晰，管護標準和規(guī)范健全，管護經(jīng)費較好落實，管護水平和質(zhì)量顯著提升。到2035年，城鄉(xiāng)一體化管護體制基本健全，權(quán)責明確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農(nóng)村各類公共基礎(chǔ)設(shè)施管護基本到位。

《意見》明確，一是城鄉(xiāng)融合、服務(wù)一體。政府主導、市場運作。在強化政府責任的同時，充分發(fā)揮市場作用，引入競爭機制，鼓勵社會各類主體參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護。二是明確主體、落實責任。按產(chǎn)權(quán)歸屬落實農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護責任，統(tǒng)籌考慮政府事權(quán)、資金來源、受益群體等因素，合理確定管護主體，保障管護經(jīng)費。三是因地制宜、分類施策。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和不同類型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施特點，科學制定管護標準和規(guī)范，合理選擇管護模式，有序推進管護體制改革。四是建管并重、協(xié)同推進。按照“建管一體”的要求，堅持先建機制、后建工程，統(tǒng)一謀劃農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和管護，建立健全有利于長期發(fā)揮效益的體制機制。

“善”用市場化利器

概覽之，由于鄉(xiāng)村具有分散化的特點，在我國，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成后的長期運營與養(yǎng)護成本一直較高，這也系后期相關(guān)工作難推進的關(guān)隘所在。而更好地借助市場化的力量，合理確定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護運行模式，將公益性的設(shè)施，如城鄉(xiāng)道路等的相關(guān)管護與運營納入一般公共財政預(yù)算，并鼓勵政府通過購買服務(wù)來引入專業(yè)化企業(yè)，以提高管護之市場化程度——合理推動“重建輕管”向“建設(shè)與維護并重”的轉(zhuǎn)變是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

事實上，在探索革新的進程中，全國各地不乏成功案例以供資鑒。如陜西省寶雞市，由政府主導，通過摸清家底、明確產(chǎn)權(quán)，落實管護責任，完善投入機制，不止保證了基礎(chǔ)設(shè)施的完整性與使用性能，更通過實施農(nóng)水及農(nóng)路之集中管護有效提升了環(huán)境質(zhì)量，引入了海升集團，建起了標準化高山蘋果生產(chǎn)基地，在推進設(shè)施優(yōu)化升級的基礎(chǔ)上，亦讓其發(fā)揮出增值效益——現(xiàn)今，基地每畝收益能達到4～5萬元……

我們說，雖不乏珠玉在前，以證“管護市場化”之正效應(yīng)，且存在長期以政府作為相關(guān)投資主體極易導致政府預(yù)算外收入稅基過大、供給與管護效率低等弊端，抑或由于財政收入過于向上集中而形成對省級以上專項資金的成癮性嚴重依賴，并由此導致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護滯后及結(jié)構(gòu)性失衡等問題……然而決不能簡單將政府應(yīng)負之責一卸了之，全然交由市場去運作，尤須掂量好“度”的分量，把握好《意見》中所明言的“政府主導、市場運作”的原則，將“強化政府責任”置于“充分發(fā)揮市場作用”之前，厘清地區(qū)差異及類別參差，明晰政府置于不同語境中的角色及作用，始終貫徹義務(wù)與權(quán)利相對等之原則，需對“不同類型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施特點”給予明確區(qū)分，分類施策，如在對農(nóng)村公路及灌溉設(shè)施類產(chǎn)品擇取管護模式時——對于前者，應(yīng)抓牢公路設(shè)施的純公共產(chǎn)品特性，明晰主要承擔方應(yīng)為政府或社區(qū)，構(gòu)建好以公共財政為主，市場供給為輔、農(nóng)民適當參與的多元化格局，或可通過“需求層次激勵”的方式，經(jīng)由改善農(nóng)民的出行條件等，令其切實感受到便捷實惠后，有效完善農(nóng)村公路籌資養(yǎng)護機制。而對于后者，如難以直接實現(xiàn)經(jīng)濟效應(yīng)，但與其他灌溉設(shè)施間存在互補效應(yīng)的溝渠類產(chǎn)品，則可擇選與水庫進行捆綁出租的方式，來實現(xiàn)資金的有效籌措……

括而言之，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施之長效機制建設(shè)，必然系之于農(nóng)民自主發(fā)展權(quán)與生產(chǎn)贏利空間的擴大這個根本之上，而有效激勵農(nóng)民投資、提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率則應(yīng)該成為今后施政的一個方向。