中央政府推進(jìn)香港國家安全立法：為“一國兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航

2020年全國兩會(huì)審議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》。海內(nèi)外所有關(guān)心香港特別行政區(qū)前途和命運(yùn)、所有關(guān)心“一國兩制”香港實(shí)踐能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的中華兒女無不奔走相告、額手稱慶。

維護(hù)國家安全是“一國兩制”的核心要義

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，十分必要。

眾所周知，香港回歸20余年來，一方面是“一國兩制”香港實(shí)踐取得了前所未有的巨大成功，舉世矚目;另一方面是“一國兩制”香港實(shí)踐也遭遇到一系列新情況、新問題、新困難、新挑戰(zhàn)，尤其是在維護(hù)國家安全方面的風(fēng)險(xiǎn)日益增大和凸顯且已逼近不可逾越的底線和紅線。

維護(hù)國家安全是一個(gè)主權(quán)國家生存和發(fā)展的最基本和最重要的基礎(chǔ)和前提，是一個(gè)主權(quán)國家的根本利益和核心利益。維護(hù)國家安全是古今中外任何主權(quán)國家的頭等大事，也是每個(gè)主權(quán)國家全體公民共同的神圣責(zé)任和義務(wù)。國家安全立法是主權(quán)國家行使和維護(hù)國家主權(quán)的具體體現(xiàn)，符合國際法和國際通例。世界上無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，國家安全立法都屬于國家立法權(quán)力;無論是普通法國家還是大陸法國家，都制定有國家安全法，或在其法律中明訂條文防止和懲治危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全的行為。

香港特別行政區(qū)作為中華人民共和國領(lǐng)土神圣不可分割的一個(gè)組成部分，作為直轄于中央人民政府的一個(gè)地方行政區(qū)域，維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，依法防范、制止、懲治任何危害國家安全的行為，是香港特別行政區(qū)必須履行的憲制責(zé)任和義務(wù)。因此，當(dāng)年在制定香港基本法時(shí)，中央政府特別通過其第23條—“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系，”授權(quán)香港特別行政區(qū)自行立法防范、制止、懲治任何危害國家安全的行為，明確規(guī)定了香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)了中央政府對(duì)特別行政區(qū)的高度信任和對(duì)香港原有法律制度的充分尊重。

令人遺憾的是，香港回歸20余年來，由于反中亂港勢力和外部敵對(duì)勢力的極力阻撓和干擾，香港基本法第23條的本地立法工作自香港特別行政區(qū)第二屆政府啟動(dòng)后即遭遇嚴(yán)重挫折而被迫擱置，迄今為止尚未能如愿完成。尤為嚴(yán)重的是，香港回歸20余年來，香港社會(huì)的國家安全意識(shí)始終淡漠、國家安全教育始終薄弱，香港基本法第23條立法一直被一些別有用心的人嚴(yán)重污名化、妖魔化。

我們必須充分認(rèn)識(shí)：中央政府擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，其中既包括中央政府直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央政府具有監(jiān)督權(quán)力。香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是固有的，其唯一來源是中央政府授權(quán)。香港特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)不是完全自治，也不是分權(quán)，而是中央政府授予的地方事務(wù)管理權(quán)。高度自治權(quán)的限度在于中央政府授予多少權(quán)力，香港特別行政區(qū)就享有多少權(quán)力，不存在“剩余權(quán)力”。中央政府對(duì)香港特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)，講的是主權(quán)層面的問題，中央政府授予香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)，講的是主權(quán)行使層面的問題。中央政府的全面管治權(quán)是授權(quán)香港特別行政區(qū)實(shí)行高度自治的前提和基礎(chǔ)，授予香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)是中央政府對(duì)香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)，兩者相互聯(lián)系、內(nèi)在一致，任何情況下都不能將這兩者割裂開來、對(duì)立起來。

維護(hù)國家安全是“一國兩制”的核心要義。“一國”是“兩制”的基礎(chǔ)和前提，“兩制”從屬和派生于“一國”。“一國”最重要的要求，就是維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，維護(hù)國家安全、發(fā)展利益。國家安全得不到保障，香港的長期繁榮穩(wěn)定也無從談起。香港自回歸之日起就重新納入國家治理體系，中央政府對(duì)維護(hù)香港特別行政區(qū)的憲制秩序負(fù)有最大責(zé)任，對(duì)“一國兩制”的全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)和香港基本法的正確實(shí)施負(fù)有最大責(zé)任。

國家安全立法屬于國家立法權(quán)，中央政府通過香港基本法第23條授予香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的部分立法權(quán)，并不改變國家安全立法屬于中央事權(quán)的屬性，也并不因此喪失在維護(hù)國家安全方面應(yīng)有的責(zé)任和權(quán)力。在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全面臨嚴(yán)峻局勢且無法自行完成維護(hù)國家安全有關(guān)立法的情況下，全國人民代表大會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法賦予的權(quán)力作出有關(guān)決定，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制問題作出原則性規(guī)定，并授權(quán)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定相關(guān)法律，是“沒有選擇的選擇”，是直接而有效防控國家安全風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)務(wù)之急，是確保香港長期繁榮穩(wěn)定和長治久安的治本之策，是在國家憲法和香港基本法的軌道上推進(jìn)維護(hù)國家安全制度建設(shè)的重要舉措，是為“一國兩制”香港實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)筑牢制度根基。

維護(hù)國家安全，只有“一國”之責(zé)，沒有“兩制”之分，香港特別行政區(qū)與祖國內(nèi)地維護(hù)的是同一主體即中華人民共和國的國家安全，香港特別行政區(qū)與祖國內(nèi)地維護(hù)國家安全的標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)是統(tǒng)一的。

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，有充足的國家憲法和香港基本法的法理依據(jù)。十三屆全國人大三次會(huì)議審議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，是根據(jù)國家憲法第三十一條、第五十二條、第五十四條和第六十二條第二項(xiàng)、第十四項(xiàng)、第十六項(xiàng)的規(guī)定以及香港基本法的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國家安全法第十一條第二項(xiàng)、第四十條第三項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定，充分考慮維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需要和香港特別行政區(qū)的具體情況，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出的制度安排。這一制度安排，符合國家憲法規(guī)定和國家憲法原則，與香港基本法有關(guān)規(guī)定是一致的，將有效地維護(hù)香港特別行政區(qū)國家安全，有力地鞏固和拓展“一國兩制”的法治基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，也是為了貫徹落實(shí)中共十八大和十九大所提出為堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系而要“逐步完善國家憲法和香港基本法實(shí)施的相關(guān)制度和機(jī)制”，以及中共十九屆四中全會(huì)所提出為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而要“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制”重要指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。

為“香港明天更好”贏得更大發(fā)展空間

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，其具體推進(jìn)的“路線圖”是什么？它與預(yù)定的香港特別行政區(qū)第23條的本地立法又是什么關(guān)系？

對(duì)此，全國人大常委會(huì)副委員長王晨向十三屆全國人大三次會(huì)議作關(guān)于《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》的說明時(shí)進(jìn)行了明晰的闡釋。

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，包括十三屆全國人大三次會(huì)議審議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》以及其后授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定的相關(guān)法律，其主要防范、制止和懲治的是香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全方面最突出、最核心的四個(gè)問題：分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)、外國和境外勢力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)，并不會(huì)對(duì)香港居民的合法權(quán)益造成任何沖擊和損害。而且，從本質(zhì)上說，維護(hù)國家安全同尊重保障人權(quán)，從根本上來說是一致的。依法有效防范、制止和懲治危害國家安全的極少數(shù)違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數(shù)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，更好地保障基本權(quán)利和自由。

中央政府始終堅(jiān)持“一國兩制”方針政策，任何維護(hù)國家安全的工作和執(zhí)法，都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定、符合法定職權(quán)、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權(quán)益，即香港居民依法享有的言論、新聞、出版、集會(huì)等自由不受干預(yù)，日常生活不會(huì)受到影響，財(cái)產(chǎn)安全繼續(xù)得到切實(shí)保障，不僅不會(huì)影響到香港居民依法所享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由，而且會(huì)使香港居民的合法權(quán)利和自由在安全環(huán)境下得到更好行使。“一國兩制”方針政策不會(huì)變，香港實(shí)行的資本主義制度不會(huì)變，高度自治不會(huì)變，法律制度不會(huì)變，外國投資者在香港的利益將繼續(xù)依法得到保護(hù)。

在國家安全得到切實(shí)保障的情況下，香港必將發(fā)展得越來越好。一如國務(wù)院副總理、中央港澳工作協(xié)調(diào)小組組長韓正在全國兩會(huì)期間參加港澳地區(qū)全國政協(xié)委員聯(lián)組會(huì)時(shí)所明確指出的那樣—“從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，是中央基于香港局勢作出的慎重決策，針對(duì)的是分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國家安全的行為以及外部勢力干預(yù)香港事務(wù)。依法懲治搞‘港獨(dú)‘黑暴等的極少數(shù)人，堅(jiān)決反對(duì)外來干涉，是為了維護(hù)絕大多數(shù)香港市民的合法權(quán)益和切身利益，保障香港的長治久安和繁榮穩(wěn)定。”

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，是堵塞香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全方面法律漏洞的必要之舉，充分體現(xiàn)了中央政府維護(hù)國家安全的堅(jiān)強(qiáng)意志和堅(jiān)定決心，充分體現(xiàn)了對(duì)香港特別行政區(qū)整體利益和香港同胞根本福祉的堅(jiān)決維護(hù)和最大關(guān)愛。只有國家安全的根基牢固，社會(huì)大局穩(wěn)定，才能夠解決香港特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善等深層次矛盾問題，才能充分發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢和治理效能，才能為“香港明天更好”贏得更大發(fā)展空間。

展望未來，我們相信香港特別行政區(qū)在國家安全立法的保障下，能夠在實(shí)踐中逐步健全和完善“一國兩制”制度體系，譜寫出經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、市民幸福生活的新篇章，繼續(xù)為中華民族的偉大復(fù)興作出獨(dú)特而重要的貢獻(xiàn)。“一國兩制”這艘航船必將沿著正確的航向乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)！

齊鵬飛 中國人民大學(xué)臺(tái)港澳研究中心主任、全國港澳研究會(huì)副會(huì)長