增量轉向提質的十字路口：如何規范引導合作社發展

撰寫|魏廣成 李潔瓊

自2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》開始實施以來，我國農民專業合作社的數量呈現高速增長的態勢。國家市場監督管理總局公布的數據顯示，截至2018年底，注冊登記的農民專業合作社數量超過217.3萬家。合作社占各類市場經營主體的1.97%，平均每個行政村有3—4家合作社。從市場主體占比的數據中不難看出，目前合作社在市場各類經營主體中的占比較低，市場認可度較低。而從每村平均擁有合作社數量來看，合作社還是為廣大農民所熟知的。2018年11月29日，《半月談》發布《80%以上的合作社淪為空殼？鄉村振興莫讓形式主義帶歪》一文，引發學界業界的廣泛討論。隨后，農業農村部決定聯合11部委于2019年4月開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作，標志著我國農民專業合作社的發展由增量轉向了提質階段。

學界對于合作社的發展也存在不同觀點。比如有學者認為，能夠發揮作用的合作社比例并不高，存在大量制度上成立但并沒有實際業務活動的“空殼社”“休眠社”。但筆者認為，堅定合作社發展方向，是首先要秉持的“初心”。《農民專業合作社法》實施12年多來，合作社發展成效顯著，在組織團結小農戶應對大市場的激烈競爭、促進小農戶和現代農業發展有機銜接中發揮了重要作用，正逐步成為農業農村現代化的重要載體。發展合作社依然是實現鄉村振興、推進農業供給側結構性改革的必然選擇。我國要想實現農業現代化，必然要在發展新型經營主體上下工夫，而合作社無疑是新型經營主體最主要的形式和載體。習近平總書記2016年到黑龍江考察時明確提出合作社就是發展方向，充分肯定合作社的積極作用。合作社目前面臨的問題就是增效提質，此項工作要在把握我國農民專業合作社發展現狀的基礎上，因地制宜地探索規范和提升，走出中國特色合作社發展之路。合作社高速發展10余年來，各省份普遍采取獎補的方式引導農民成立合作社，付出了大量的人力、物力和財力。合作社相關政策的制定要保持高度的效率意識，即盡可能在社會成本最小化的前提下，通過制度的改進提高合作社的質量。

筆者通過調研發現“空殼社”形成的原因主要有以下三個方面，分別是辦社目的、內部能力以及外部制度。筆者認為對待不同形成原因的“空殼社”要區別對待，盡量采取以“救”代“除”的方式，切忌“一刀切”。對此，筆者對三種“空殼社”形成原因進行討論，并提出相應整改措施。

一是辦社目的存在偏差的合作社空殼化。首先，過去成立的合作社中存在為套取國家項目資金而成立合作社的現象。有的省份為完成任務指標，實行“只要成立合作社就補貼”的政策。這類合作社成立的方式相當簡單，即農村地區的親戚朋友相互借用身份證到原工商局注冊成立合作社，補貼資金通過協商分掉。這類合作社自成立以來就沒有任何實際經營活動。因此，對于這類合作社應該采取集中清退的措施。其次是為享受稅收優惠而成立的合作社，這種類型的合作社一般是由農業企業牽頭成立。農業公司想要通過合作社的稅收優惠政策來增加自己的收益。實際的農業經營仍在原來的公司，合作社并沒有實際的經營。因此，對于這種合作社應積極引導其相關經營活動轉移到合作社，增強對農戶的帶動作用。總之，辦社目的存在偏差的合作社，問題的根源在于合作社的發起人想要獲得政府的優惠政策，這無疑偏離了政府想要扶持合作社更好地帶動農戶和有序參與市場經營的初衷。因此，有關部門要采取因地制宜的方式，規范引導合作社的發展。對于那些有能力的合作社，要通過對其規制管理等措施，使其走上合作規范發展之路；對那些不存在經營目的，僅僅是為套取補貼資金且沒有經營能力的合作社，要進行集中清退。

筆者調研的湖北七仙紅林果農民專業合作社聯合社

二是內部能力不足的合作社空殼化。首先是合作社缺乏管理人才，使得合作社空殼化。合作社管理人員大多數為專業大戶或村“兩委”成員，具備先進管理能力和經驗的人才很少。又由于合作社往往位于農村地區，人才引進工作存在工作條件和待遇等方面的劣勢，難以吸引人才到合作社就職，這無疑加劇了合作社空殼化的風險。因此，要加強合作社人才隊伍建設，建立健全合作社輔導員隊伍體系，引進大學生村官參與合作社管理，支持村集體定期開展合作社成員培訓教育活動等。其次是缺乏資金引起的空殼化。筆者調研了解到，合作社的土地流轉成本和延伸產業鏈投資額較大，而合作社的成員大多是資金實力較弱的小農戶，他們的出資額較少，這也就放大了合作社的資金鏈斷裂的風險。又由于小農戶缺乏抵押品，無法獲得來自銀行的貸款，這也加劇了合作社的運營風險。不少合作社由于資金問題而空殼化。因此，應當完善支農扶農的金融體系，加大涉農金融機構對合作社貸款融資等方面的支持力度。最后是農民合作化意識缺位。不少合作社的發展主要是通過自上而下的政策引導機制推動的，而非農民自發行為。因此，要通過培訓教育等方式讓農戶由被動的接受者轉變為主動的承擔者。總之，對于內部能力欠缺的合作社，有關部門要采取定向幫扶的措施，一社一策，切實解決合作社發展過程中遇到的困難，引導其參與市場經營。

三是外部制度不善的合作社空殼化。首先是響應政府的要求。由于部分基層政府將績效指標與干部考核掛鉤，出現為獲取政策資金和項目支持而成立合作社以達到提高政府績效的現象。另外，一些地方要求每個村成立精準扶貧合作社。這都加大了合作社空殼化的風險。因此，有關部門應當改進現有的政府考核機制，將合作社考核指標納入政府考核機制。其次是取消驗資要求。目前合作社到市場監督管理部門注冊成立時并不需要實際出資，這也為辦社目的不正當的農民提供了便利。因此，市場監督管理部門應當加強對合作社初創時的監管，嚴守“第一道關”，并加大對合作社的年度抽查力度、增加抽查比例，使“空殼社”無處隱匿。再次是退出程序不暢。筆者在調研中發現，一些合作社由于種種原因空殼化，但合作社成員并不知道如何注銷合作社，即使清楚如何注銷，也由于程序繁瑣而一直未注銷。因此，應健全不規范合作社注銷退出機制。例如，對領取營業執照后長期未開展經營活動的合作社采用簡易注銷方式辦理注銷、長期空殼化的合作社實行達到一定年限自動注銷的機制等。最后是管理體系滯后。目前，市場監督管理部門對合作社的經營活動較少進行規范和日常監管，這就給合作社空殼化創造了空間。因此，市場監督管理部門要發揮市場監管的作用，堅持“合作社首先是一個市場經營主體”的認識，建立健全合作社動態監管機制，加強對合作社財務狀況和經營成果等方面的管理，建立合作社外部審計制度，對合作社進行審計和動態監管。總之，對于外部管理不善的合作社，應當通過不斷完善管理制度的方式，引導規范合作社有序參與市場競爭，避免委托代理人問題，回歸本源，帶動農戶致富。

我國的農民專業合作社現在已經站在了從增量到提質的轉折點，這時候政策的銜接與平穩過渡尤為重要。首先，清理整頓“空殼社”行動不可“一刀切”，否則會損失合作社十幾年來的發展成果。其次，政策引導要明確目的導向，注重合作社參與市場競爭，讓合作社與有關部門勁兒往一處使，更好地助力我國農民專業合作社質量提升行動，打造具有中國特色的農民專業合作社高質量發展樣板。