疫情之下城市防災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃的思考

江穗芬

（清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，廣東清遠(yuǎn) 511500）

0 引言

2020年春，一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)役，以武漢為中心，蔓延開來，整個(gè)華夏大地愁云籠罩。隨著新冠疫情逐步轉(zhuǎn)入控制期，人們開始總結(jié)與反思疫情沖擊下暴露出的城市脆弱性特征和健康安全問題。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)劃的科學(xué)性應(yīng)與時(shí)代共進(jìn)步。大型病疫的爆發(fā)自古以來就集中在大城市，17世紀(jì)的倫敦，18世紀(jì)的巴黎。也是這幾次大型公共衛(wèi)生的災(zāi)難性爆發(fā)，引發(fā)了這些世界都市大規(guī)模的城市改造和系統(tǒng)性的城市規(guī)劃。豪斯曼大改巴黎的空間布局，引入全世界最先進(jìn)的下水道系統(tǒng)，加入公園和公墓用地，整改破舊亂棚戶房，重新組織街道，由原來狹窄密不透風(fēng)的小巷延伸成寬闊舒展的林蔭大道。今天我們?cè)诎屠杩吹降南汩葵惿岽蟮馈⑹ト諣柭蠼郑镂掷蠼郑ㄏ蛎膳良{斯的拉斯帕伊大街都是那時(shí)的產(chǎn)物。繼而，城市居民生活方式聚變——人們的出行方式、交通工具、與空間的關(guān)系、與自然的關(guān)系都為之而變。

我們期待一種同樣的變革也在COVID-19病毒背后悄悄發(fā)生，這種變革在對(duì)我們、人與人、人與城市，以及城市與城市之間的關(guān)系進(jìn)行修改和轉(zhuǎn)化。至少，在城市防災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃系統(tǒng)中有重要的啟示。

1 在新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，城市表露出來的綜合問題

1.1 現(xiàn)有城市應(yīng)急系統(tǒng)存在的問題

這次疫情，以武漢為例，首先暴露出的問題是城市防災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)缺乏戰(zhàn)略縱深。在武漢疫情爆發(fā)初期，首先是一級(jí)社區(qū)醫(yī)院因病人的大量涌入而應(yīng)對(duì)不力，導(dǎo)致大量病人直接涌入二級(jí)、三級(jí)醫(yī)院。二級(jí)、三級(jí)醫(yī)院接連反應(yīng)失當(dāng)，致使疫情決勝戰(zhàn)場(chǎng)直接就在城市最核心的三級(jí)醫(yī)院展開。這次武漢之所以致病率遠(yuǎn)高于湖北以外地區(qū)，一個(gè)重要原因是，少數(shù)大醫(yī)院的發(fā)熱門診防線短時(shí)間內(nèi)被擊穿。數(shù)據(jù)智能信息化沒有充分利用，導(dǎo)致就診的信息不對(duì)等，患者盲目，引起不必要的恐慌和混亂，增加傳染風(fēng)險(xiǎn)。

其次是城市應(yīng)急防災(zāi)物資儲(chǔ)備系統(tǒng)缺乏相應(yīng)的配置。在武漢封城期間因生活物資儲(chǔ)藏周轉(zhuǎn)調(diào)配能力不足，導(dǎo)致全國(guó)各地為武漢提供的緊急生活物資一部分因儲(chǔ)藏不利被浪費(fèi)損耗；因生活物資不能及時(shí)周轉(zhuǎn)使能提供的生活物資種類方面較為單一；負(fù)責(zé)物資調(diào)配的車輛不足，甚至出現(xiàn)了用垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車運(yùn)送生活物資的情形。這些因素綜合起來導(dǎo)致群眾情緒焦慮，矛盾劇增。

最后是在應(yīng)對(duì)緊急狀況和災(zāi)害方面缺乏科學(xué)的壓力預(yù)評(píng)估，應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情狀況時(shí)，公共資源調(diào)配過于主觀。在武漢封城期間，基層部門應(yīng)對(duì)突發(fā)壓力的資源調(diào)配不均衡，導(dǎo)致有些社區(qū)干部日夜奮戰(zhàn)，甚至累倒。武漢市各級(jí)政府、各個(gè)部門抽調(diào)力量支持，配合醫(yī)療系統(tǒng)，度過難關(guān)，出現(xiàn)拐點(diǎn)，見圖1、圖2。在城市綜合管理系統(tǒng)，信息神經(jīng)系統(tǒng)反應(yīng)遲鈍，信息不對(duì)等不透明，是現(xiàn)代城市治理的一大弊端。

1.2 城市建設(shè)與管理中出現(xiàn)的問題

圖1 新型冠狀病毒肺炎疫情實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)報(bào)告（百度數(shù)據(jù)）

圖2 湖北疫情累計(jì)治愈/死亡趨勢(shì)圖（搜狗數(shù)據(jù)）

城市的各級(jí)生活圈社區(qū)衛(wèi)生組織空間普遍狹小，沒有獨(dú)立設(shè)置。致使在應(yīng)對(duì)疑似患者時(shí)，難以及時(shí)分流、隔離，而人員混雜密集又反過來加快了疫情傳播、加重了社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致疫情初期社區(qū)衛(wèi)生組織癱瘓。城市的各級(jí)生活圈缺乏充裕的公共活動(dòng)場(chǎng)地和公共綠地，致使無序匯聚，增加感染風(fēng)險(xiǎn)。

城市的各級(jí)生活圈物資儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)設(shè)施不成體系。致使各級(jí)部門在面對(duì)臨時(shí)性物資短缺和群眾焦慮哄搶時(shí)，沒有足夠的應(yīng)對(duì)措施。城市的個(gè)別生活圈人流荷載不匹配，各類公共資源的配給均出現(xiàn)不同程度的失衡，城市社會(huì)管理壓力過大，人員分流、人流疏散、人員管控困難。

2 在防災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃中的啟示

任何災(zāi)害都是小概率事件，尤其是超大城市，如果要為小概率事件做100%的準(zhǔn)備既不經(jīng)濟(jì)也不可持續(xù)。這就要求規(guī)劃用來應(yīng)急的城市“儲(chǔ)備”設(shè)施在平時(shí)也要能夠低成本維持，也就是所謂的“平戰(zhàn)結(jié)合”。

2.1 結(jié)合城市應(yīng)急通道，綠地系統(tǒng)與開放空間充分發(fā)揮作用

大城市宜采取組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，在廣州、重慶、杭州等大城市已有實(shí)踐，因自然地形地貌水系分割或防止城區(qū)“攤大餅”而發(fā)展近郊組團(tuán)，控制傳染病從一個(gè)城市向另一個(gè)城市傳播。應(yīng)從整體和區(qū)域城鎮(zhèn)布局上增加城區(qū)之間的綠化隔離帶，該舉措既可以調(diào)節(jié)城市小氣候，也可以作為防災(zāi)避災(zāi)的緩沖地帶，在非常時(shí)期建設(shè)傳染病病人運(yùn)送系統(tǒng)、傳染病隔離設(shè)施、衛(wèi)生隔離帶，防止傳染病傳播。

作為城市避難體系重要組成部分的廣場(chǎng)、成片綠地等避難場(chǎng)所，在規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮避難急救所必須的設(shè)施與裝備，確保在出現(xiàn)地震、火災(zāi)、公共衛(wèi)生事件等其他類突發(fā)災(zāi)害時(shí)能夠發(fā)揮避難場(chǎng)所的作用，而平時(shí)則可履行休閑、娛樂和健身等功能。二者兼顧，互不矛盾，見圖3。

圖3 清遠(yuǎn)連州市城區(qū)應(yīng)急通道近期規(guī)劃

2.2 重視避難場(chǎng)所規(guī)劃

參照國(guó)外和國(guó)內(nèi)的分類方法，可利用作為避難場(chǎng)所的用地一般分為：①緊急避難場(chǎng)所用地。②長(zhǎng)期（固定）避難場(chǎng)所用地。緊急避難場(chǎng)所用地主要是指房屋之間的庭院綠地、街頭綠地、居住小區(qū)綠地及小廣場(chǎng)（小健身活動(dòng)場(chǎng)）等；長(zhǎng)期（固定）避難用地主要指面積規(guī)模較大的公園綠地，各類體育場(chǎng)地等。

長(zhǎng)期（固定）避難用地，其常用指標(biāo)為每人不少于1.5m2（現(xiàn)取4.5m2/人）、疏散半徑2km2以內(nèi)。長(zhǎng)期（固定）避難用地主要有：城市公園、大型公共綠地、較大的廣場(chǎng)、體育場(chǎng)等用地等，這些場(chǎng)地平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)管理，發(fā)生重特大突發(fā)性災(zāi)害事故時(shí)方可立即投入使用。尤其是注意文化館、博物館、體育館……等大型場(chǎng)館的建設(shè)，除了自身公共活動(dòng)空間功能，還應(yīng)充分考慮突發(fā)應(yīng)急防災(zāi)功能，暖通、排水、排污等建筑設(shè)備系統(tǒng)相應(yīng)考慮應(yīng)急防災(zāi)預(yù)案，例如這次的“方艙醫(yī)院”，是戰(zhàn)勝疫情功不可沒的一個(gè)舉措。

2.3 完善現(xiàn)代物流體系設(shè)施

城市的次級(jí)中心應(yīng)當(dāng)配置臨時(shí)的基礎(chǔ)生活物資儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)調(diào)配設(shè)施，這些設(shè)施在平時(shí)可以在基層組織的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過政府部分補(bǔ)貼和租賃、自營(yíng)等一些商業(yè)行為獲得資金進(jìn)行維護(hù)。在面對(duì)突發(fā)狀況和災(zāi)害時(shí)可以迅速轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，高效調(diào)配物資，提高周轉(zhuǎn)效率，使得突發(fā)狀況和災(zāi)害造成的初期爆發(fā)性突增壓力得到緩沖，保證在面對(duì)突發(fā)狀況和災(zāi)害時(shí)社會(huì)層面的穩(wěn)定。

2.4 配套建設(shè)要求

城市的各級(jí)生活圈應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理規(guī)劃，通過控制高層和超高層建筑的建設(shè)，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)配人口密度，控制人口總量。通過控制各級(jí)生活圈的人口總量來合理調(diào)配各類公共資源配給。使得城市在面對(duì)突發(fā)狀況和災(zāi)害時(shí)，其所面對(duì)的壓力是可以進(jìn)行科學(xué)的估算的，每個(gè)生活圈所需各類物資、各類公共資源、各類社會(huì)資源都是可以預(yù)估的。古人云：“不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域”。

2.5 結(jié)合發(fā)展備用地充分考慮預(yù)留應(yīng)急建設(shè)空間

在過去的規(guī)劃中，極少在城區(qū)留白，2003年“非典”期間建立的小湯山醫(yī)院，新冠疫情下緊急建立的火神山醫(yī)院，充分體現(xiàn)預(yù)留建設(shè)發(fā)展備用地，在醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急規(guī)劃體系中是一個(gè)必不可少的關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)由于選址的不確定性，在初期就應(yīng)該以風(fēng)向、水位等因素一起考慮，預(yù)留多方案?jìng)溆玫亍?/p>

2.6 完善社區(qū)治理模式，重視基層社區(qū)獨(dú)立應(yīng)急能力

城市的基層衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)鄰近生活綠地獨(dú)立布置，且與生活圈人口密集區(qū)以及人流密集區(qū)應(yīng)當(dāng)保持一定的距離或進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆雷o(hù)隔離措施。使之可以在面對(duì)突發(fā)狀況或?yàn)?zāi)害時(shí)對(duì)突發(fā)壓力進(jìn)行有效延緩。

城市的次級(jí)中心應(yīng)當(dāng)配置與其規(guī)模相匹配且位置得當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)活動(dòng)用地，在應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況和災(zāi)害時(shí)可以作為城市的二級(jí)戰(zhàn)線對(duì)壓力進(jìn)行疏導(dǎo)、阻攔，并對(duì)城市基層組織進(jìn)行有力指導(dǎo)。

3 結(jié)語

新冠肺炎疫情來勢(shì)洶洶，已經(jīng)發(fā)展為全球性重大公共衛(wèi)生事件，當(dāng)前國(guó)家不但面臨著來自疫情的壓力，也有來自外部復(fù)雜形勢(shì)下產(chǎn)生的重重壓力，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的事件，可能會(huì)成為建立一個(gè)時(shí)代新格局的里程碑。如何化解壓力為動(dòng)力，是扭轉(zhuǎn)局勢(shì)的關(guān)鍵點(diǎn)，面對(duì)壓力，首當(dāng)其沖的就是各個(gè)城市，尤其是各大城市，重點(diǎn)城市。而城市防災(zāi)應(yīng)急能力，體現(xiàn)的是城市的韌性，國(guó)家安全，社會(huì)平穩(wěn)的綜合水平。習(xí)近平曾經(jīng)說過：“殷憂啟圣，多難興邦”，相信這次疫情既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。