農民工隨遷子女義務教育經費負擔政策分析

劉志敏

摘 要 為切實保障農民工隨遷子女平等接受義務教育權利，近年來國家部門出臺了一系列政策，但該問題仍待解決。本文基于已有政策展開分析，根據經費負擔主體將農民工隨遷子女義務教育政策分為四個階段：個人負擔階段、流入地為主負擔階段、中央政府介入階段及流出地和流入地及中央政府共同負擔階段;分析不同分擔主體的負擔現狀，并從農民工隨遷子女義務教育的產品屬性和流入地政府負擔農民工隨遷子女的現實困境角度，分析增加中央財政負擔比例的必要性。提出加大中央政府經費支出比例、仍以流入地政府為主和建立流出地政府與流入地政府之間區域協調機制的保障隨遷子女義務教育經費的經費負擔思路。

關鍵詞 農民工隨遷子女 義務教育 教育經費 教育政策

中圖分類號：G526文獻標識碼：A

1農民工隨遷子女義務教育經費負擔政策演進

1996年后，中央政府開始陸續制定和出臺一系列與農民工隨遷子女教育經費負擔相關的政策文件。根據農民工隨遷子女義務教育經費負擔主體的演變，這些政策可以劃分為四個時期：個人負擔階段、流入地為主負擔階段、中央政府介入階段及流出地和流入地及中央政府共同負擔階段。

首先是個人負擔階段。1996-2003年期間，中央各部委出臺了《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》、《流動兒童少年就學暫行辦法》、《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》等農民工隨遷子女義務教育經費負擔政策，對農民工隨遷子女學校的籌資和收費、公辦學校借讀費等問題雖有所提及，但沒有明確政府經費負擔責任，而是由辦學者籌集經費以及由流動兒童父母或其他監護人交借讀費。因此該階段，農民工隨遷子女義務教育階段經費主要由個人承擔。

其次是流入地為主負擔階段。2003-2008年期間，中央各部委出臺了《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》、《關于規范收費管理促進農民增加收入的通知》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》等政策文件，政策強調“兩為主”政策，明確政府的經費負擔責任，但將責任下放到流入地政府。明確了流入地政府應該承擔的農民工子女義務教育的三項經費責任：公辦學校的校舍建設、人員和公用經費責任;對受委托承擔農民工子女義務教育任務的民辦學校的經費補助責任;對農民工子女提供免費和資助責任。

然后是中央政府介入階段。2008—2014年，《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》、《關于做好2011年秋季開學進城務工人員隨遷子女義務教育就學工作的通知》、《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》等政策文件出臺。在政策引導下，中央財政對流動兒童接受義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵，開始承擔部分財政責任。2008—2014年，中央財政安排進城務工農民工隨遷子女獎勵性補助資金371.4億元，然而這種獎勵方式缺乏必要的制度約束和金額限制，支持力度過小且隨意性較大，2015年正式取消。

最后是流出地和流入地及中央政府共同負擔階段。2015年，國務院《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》提出：實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。意味著流出地政府重新成為農民工隨遷子女義務教育經費分擔主體之一，此階段雖明確了流出地和中央政府的分擔責任，但仍以流入地政府負擔為主，流出地和中央政府，特別是中央政府是否應該加大農民工隨遷子女義務教育經費負擔比例以及以何種方式負擔，是本文研究的主題。

2農民工隨遷子女義務教育經費負擔現狀

我國義務教育經費分擔制度是一種建立在戶籍制度基礎上的分權制體制，主要由戶籍所在地政府提供義務教育。根據《義務教育法》“當地政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”，農民工隨遷子女義務教育財政分擔主體僅涉及流出地政府和流入地政府，但在實際政策演進和經費負擔中，包括流出地政府、流入地政府及中央政府。

2.1流出地政府的經費負擔現狀

農民工將子女攜帶至外地，意味著自動放棄了本地的義務教育服務，流出地政府原則上不再負有任何責任。但2015年國務院《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》中提出：“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。意味著流出地政府重新成為農民工隨遷子女義務教育財政的分擔主體之一，負擔兩部分經費：一是“兩免一補”中對家庭經濟困難寄宿生的生活費補助，由中央財政和流入地政府各負擔50%;第二是生均公用經費基準定額，也由中央和地方按比例分擔，西部地區及中部地區為8∶2，中部其他地區為6∶4，東部地區為5∶5。明確了中央和流出地政府對農民工隨遷子女義務教育的財政責任。

2.2流入地政府的經費負擔現狀

流入地政府原本只對有本地戶籍的適齡兒童提供義務教育，普遍缺乏對非本地戶籍的農民工隨遷子女教育承擔的制度彈性和財政資源，難以將這部分群體納入公共服務范圍之內。2001年國務院發布的《關于基礎教育改革與發展的決定》強調：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”，也即“兩為主”政策;《義務教育法》也再次重申了流入地政府的財政責任。但進一步細分到各級地方政府會發現，省級和地級市政府在其中并沒有發揮實質作用，最終經費責任基本落在區縣一級政府身上。

2.3中央政府的經費負擔現狀

中央政府早期對農民工隨遷子女教育問題處于被動應對局面，隨著問題愈演愈烈才開始出臺相關政策，其中影響最大的是“兩為主”政策，但中央并未有財政配套支持;2008年《進城務工農民工隨遷子女接受義務教育中央財政獎勵實施暫行辦法》的出臺，中央財政以獎補的方式介入農民工隨遷子女義務教育，然而這種獎勵的方式缺乏必要的制度約束和金額限制，支持力度過小且隨意性較大，于2015年正式取消，代之以“錢隨人走”的新政策，農民工隨遷子女將攜帶“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金從農村到城市。“可攜帶”新政規定實際相當于中央政府已經以分項目的方式承擔了農民工隨遷子女的部分教育經費。

2.4多主體財政責任分擔機制的主要問題

根據公共產品理論，農民工隨遷子女義務教育“帶有更多的跨區域、全國性準公共產品的屬性”，根據受益原則，應該建立中央和地方共同分擔、流入省市政府為主的經費負擔體制。目前來看，從中央到地方、從流出地到流入地，各方政府主體都負有一定的財政責任，初步形成了以流入地區縣政府為主、各責任主體分擔的財政機制。然而，農民工隨遷子女義務教育需求與供給之間依然存在著巨大的財政缺口。這個缺口究竟該由誰來填補，現有的分擔機制并不能給出令人滿意的答案，尤其是被視為主要責任主體的流入地區縣級政府，在解決這一問題方面既缺乏足夠的激勵，又缺乏足夠的財政資源。換言之，多主體負責制最終變成無主體負責，沒有哪個主體被確定為最終責任主體。這一問題在現實中體現為：農民工隨遷子女教育問題依然沒有得到很好的解決，“兩為主”政策的落實情況堪憂。

3明確各級政府負擔責任保證隨遷子女義務教育經費充足

3.1加大中央政府的支出比例

農民工子女義務教育空間外溢性的特點，決定了其有效供給及擴大規模，需要更高層級政府負責，將外部性內部化，對于跨省流動的農民工子女由中央政府的財政補貼來糾正外部性，因此需增加中央政府對農民工子女義務教育的投入。

從國外經驗看，流動兒童教育問題由中央政府直接干預往往更為有效。美國是分權制國家，教育權利交由各州自主管理，但聯邦政府積極干預流動兒童教育，出臺政策法規并實施計劃承擔經費，取得顯著成效的“流動學生計劃”（Migrant Education Program，MEP）的資金來源就主要來自聯邦政府撥款。從國內實踐看，2006年國務院將農村義務教育全面納入國家財政保障范疇，所需經費由中央和地方財政分項目按比例分擔，近幾年農村義務教育質量明顯提高，教育公平也顯著改善。因此中央政府應將農民工子女納入農村教育經費保障新機制的范疇，由中央和流入地政府分項目按比例承擔經費，建立專項轉移支付項目，不斷提高中央政府在農民工子女義務教育上的支出比例。

3.2仍以流入地政府負擔為主

仍以流入地政府為主，但強調“以市為主”和“省級轉移支付”，以保障流動人口子女義務教育經費充足，整體統籌流入地各級政府經費負擔。由于義務教育財政投入“以縣為主”以及“兩為主”政策的不足之處，應將農民工子女義務教育經費保障主體從區縣上移至市級政府。具體而言，“以市為主”即市級財政要按各區生均公用經費標準以及免除學雜費標準直接撥付給接收農民工子女的公辦學校;同時，對委托承擔義務教育的民工子弟學校，應撥付相應數額的經費。

省級財政對省內流動的農民工子女義務教育提供專項轉移支付。省內跨地區流動的農民工，發揮了他們的比較優勢，優化了省內勞動力資源的配置，對全省的城市經濟發展以及農村脫貧致富起到了重要作用。無論是根據受益原則還是能力原則，省級財政應對內部流動的農民工子女提供義務教育經費承擔責任。具體而言，省要以市為統計單位，根據各市的財力狀況以及農民工子女就學的規模，提供義務教育經費專項轉移支付。

3.3建立流出地與流入地政府之間的區域協調機制

應建立流出地與流入地政府之間的區域協調機制，并做好流動人口子女返鄉接受教育的經費與政策保障。美國著名的新制度主義學者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，中央政府管理和私人產權并非是避免“公用地災難”的唯一途徑，面臨公用地兩難處境的利益主體可以自主確定他們自己的體制安排，改變現有結構。農民工子女義務教育呈現出“外部性”、“無界化”的特點，早已超越了地方公共產品的范疇成為區域性的公共問題，而傳統的科層制內向行政和單邊行政的治理模式顯然不適應于應對復雜性、多元化、不確定性和風險激增的農民工子女義務教育。因此，需要建立地方政府間的協作機制協調流入地政府和流出地政府之間的利益矛盾，在農民工子女義務教育經費分擔、管理職責劃分，共同促進農民工子女義務教育問題的解決。

參考文獻

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