制度領導力探賾

王玉堂

[摘 ? ?要] 制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會，便有了制度。制度文明是人類文明重要的組成部分。一部人類社會發展史，也是一部人類制度文明史。制度領導力是指制度在領導活動中的影響力，其本質是制度的公信力、影響力和約束力，包括制度建構力和制度執行力兩方面。其中，制度建構力是制度領導力的基礎，制度執行力是制度領導力的核心。制度建構力作為制度領導力的基礎，必須堅持尊重傳統與改革創新相結合，堅持從實際出發、走群眾路線，堅持循序漸進、于法周延、于事簡便的原則;而制度執行力作為制度領導力的核心，必須增強領導干部的制度意識，提高其運用制度履行職責的能力和水平，并加強對制度執行的監督。

[關鍵詞] 制度;領導力;制度領導力;制度建構力;制度執行力

[中圖分類號] D621.6 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）07-0020-07

制度作為一種大眾規則，是領導者從事領導工作不可或缺的基本手段和依據。制度在領導活動中的作用有大小、影響有強弱。制度在領導活動中的這種作用和影響，便形成了制度領導力。提升制度領導力是新時代領導力建設的一個重要命題。

一、制度與制度領導力

什么是制度？《現代漢語詞典》中給出了兩種解釋：一是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則;二是在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系[1]。前者針對的是個人層面，后者針對的是國家和社會層面。美國經濟學家道格拉斯·諾思（Douglass C.North）對制度的界定在學界頗有代表性。他說：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。從而制度構成了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵。”[2]

漢語中的“制度”一詞，最早見于《周易·節卦》：“天地節而四時成。節以制度，不傷財，不害民。”制度生成的邏輯起點是“人之初，性本惡”，因為亞里士多德說過，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物”[3]。制度的作用在于指引方向、規范行為，調動人的積極性，約束人的不當行為，讓人“成為最優良的動物”。制度具有鮮明的政治屬性，總是體現和代表著制度制定者的意志和利益。俗語“沒有規矩，不成方圓”“有江湖的地方就有規矩”等中的“規矩”，即“制度”的通俗化表達。

制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會，便有了制度。制度是人類理性精神的結晶，是社會文明的重要載體[4];制度文明是人類文明重要的組成部分。世界上沒有萬世一系的王朝，也沒有永恒不變的制度。一部人類社會發展史，也是一部人類制度文明史。在人類文明演進的歷程中，不斷有各種各樣的制度“你方唱罷我登場”：舊的制度因不能適應時代要求而成為歷史陳跡，新的制度因順應時代潮流而登上歷史舞臺。縱觀人類社會的每一次重大進步，無不是以一套穩定成熟、運行有效的制度體系作為基礎、支撐和標志的;新中國成立以及隨之確立的社會主義制度，奠定了中國走向現代化的根本制度前提[5]。

在黨的十九屆四中全會上，習近平總書記以馬克思主義政治家的戰略遠見和理論家的深邃思考，旗幟鮮明地指出：“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩則國家穩。”[6]“小智者治事，大智者治人，睿智者治法”。善于運用制度的力量治理國家、管理社會事務，是中華民族的優良傳統和古圣先賢的施政智慧。中華民族歷經滄桑而不衰，并且在人類發展史上曾經長期處于領先地位，與中華傳統文化重視制度的作用不無關系。中國古代思想家、政治家“天下從事者，不可以無法儀。無法儀而其事能成者，無有也”（《墨子·法儀》）、“凡將立國，制度不可不察也”（戰國·商鞅《商君書·壹言第八》）、“經國序民，正其制度”（漢·荀悅《前漢紀·孝武皇帝紀一》;宋·司馬光《資治通鑒·漢紀十》）等主張，強調的都是制度的作用。

中國共產黨作為中華優秀傳統文化的忠實繼承者、弘揚者和踐行者，一貫重視制度建設。毛澤東同志早就說過：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”[7]鄧小平同志強調，“規章制度是必要的，做任何事情沒有一個規矩是不行的”[8]，“沒有制度工作搞不起來”[9]。他還說：“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[10]1980年，我們黨在總結“文化大革命”的教訓時，鄧小平同志深刻指出，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[10]。黨的十四大、十五大、十六大、十七大連續幾次黨的全國代表大會，都對制度建設提出了明確要求。尤其是黨的十八大以來，我們黨把制度建設擺到更加突出的位置，強調“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[11]。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標[12]。黨的十九屆四中全會專題研究完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題，并審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），使制度建設進入了一個新境界。

按照現代領導力理論，領導力的本質是影響力。據此推論，制度領導力就是制度在領導活動中的影響力，也就是在制度框架內發揮權力的影響力，亦即“把權力關進制度的籠子”。這樣，通過制度而不是個人對權力運行進行規范、制約和監督，不僅可以最大限度地發揮權力影響力，而且可以有效防止權力任性和領導者擅權妄為，有利于“防止各自為政、標準不一、寬嚴失度等問題的發生”[6]，有利于從根本上防止腐敗和實現社會公平正義。制度領導力的本質是制度的公信力、影響力和約束力，制度的公信力、影響力和約束力越強，制度領導力也就越強。以中國共產黨的領導為例，黨領導人民探索建立中國特色社會主義制度，制定憲法和法律，形成和發展了黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等各方面制度，而黨又必須在憲法、法律和各方面制度框架內活動。中國特色社會主義制度的巨大優越性和強大生命力，不僅使中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，而且為實現中華民族偉大復興的中國夢提供了可靠制度保障，得到人民的衷心擁護和支持，同時也為黨的領導奠定了堅實制度根基，進而形成了中國共產黨的強大領導力。

當代著名哲學家陳先達先生說：“太陽孕育萬物的能力，是由萬物的生長來證明的。”[13]領導者運用制度的能力，則需要由制度領導力來體現。制度領導力包括制度建構力和制度執行力。借用經濟學上的一個術語來表達，制度建構力屬于制度領導力的供給側，負責制度的設計、制定與供給;制度執行力屬于制度領導力的需求側，負責制度的執行、落實與運用。制度建構力強調制度理性，制度執行力強調制度剛性。

一個領導者，往往扮演著制度建構者與制度執行者的雙重角色，必須善于運用制度履行職責、行使權力、開展工作，也就是善于把制度嵌入領導工作的每一個環節，變以領導者為中心的人治為以制度為依據和尺度的制度治理，充分發揮制度在領導活動中的影響力，把概念形態的制度體系通過制度機制轉化為制度效應和治理優勢，讓制度的力量在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中充分釋放。

二、制度建構力：制度領導力的基礎

古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”（北宋·王安石《周公》）良制是善治的前提。通過制度建構與創制、變革與創新，優化制度供給，是提升制度領導力的重要前提和基礎。制度建構力又叫制度創制力，說白了就是制定制度的能力。有人說，制定制度并不難，難的是執行制度。的確，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”（明·張居正《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》），相較于制度的制定，確實存在制度執行難的問題。而事實上，真正要制定一套務實管用的制度，也并非易事。制度的選擇往往具有客觀性。大到一個國家，小到一個部門、單位，選擇什么樣的制度，由其歷史傳承、文化傳統和現實需要來決定。著名歷史學家錢穆先生說：“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。”[14]看一個制度好不好、優越不優越，要從政治上、大的方面去評判和把握[6]。鄧小平同志指出：“我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優秀的人才。……黨和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現這三條來檢驗。”[10]習近平總書記強調：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”[15]這些重要論述，為制度的建構與創制進而提升制度領導力提供了根本遵循。

必須指出，科學的制度體系不是眾多領域制度的機械相加和無序堆砌，而是按照一定的內在邏輯建構起來的權威、規范的制度譜系，就像錢穆所說，“各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行”[14]。而制度的建構與創制必須遵循以下原則：

1. 必須堅持尊重傳統與改革創新相結合的原則。列寧指出，“馬克思主義并沒有拋棄資產階級時代最寶貴的成就，相反卻吸收和改造了兩千多年來人類思想和文化發展中一切有價值的東西”[16]。中國特色社會主義新時代是一個最具有創造性、也最需要創造性的時代，與之相適應的制度建構與創制，必須堅持繼承性與創新性、延續性與時代性的統一，既尊重傳統，充分吸收借鑒一切有益的制度文明成果，又與時俱進，根據新的形勢、任務和實踐要求不斷進行完善和發展，使之更好地順應時代。中國特色社會主義制度和國家治理體系之所以具有多方面顯著優勢和強大生命力，這是因為，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導，植根中國大地、具有深厚文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是黨和人民長期奮斗、接力探索、歷盡千辛萬苦、付出巨大代價取得的根本成就”[6]。

2. 必須堅持從實際出發的原則。恩格斯在《社會主義從空想到科學的發展》中指出：“生產以及隨生產而來的產品交換是一切社會制度的基礎。”[17]制度貴在管用，而管用、有效的制度必須是有的放矢、“生逢其時”、能夠解決問題的好制度。換言之，沒有制度不行，但制度超越事物發展進程，過嚴、過緊、過密也不行，“不能大而全也不能小而碎，不能‘牛欄關貓也不能過于繁瑣”[18]，否則會束縛人們的手腳，不利于釋放社會的創新創造活力。對此，錢穆先生早就有言：“制度愈繁密，人才愈束縛。”[14]黑格爾也有過精辟論述：“一種國家制度不能停留于要求應當有某種東西實現，不能停留于希望某種東西將會實現，不能停留于對可能妨礙這種東西的一些情況進行限制。只有當一種國家制度使實現的東西就是應當實現的東西時，它才名副其實。”[19]因此，制度的建構與創制，必須堅持問題導向，堅持從實際出發、從現實需要出發，使制度建設與客觀實際相吻合[20]。對那些經實踐檢驗有效、管用的制度，要長期堅持;對不適應新形勢、新任務、新要求的制度，要抓緊修訂完善;對實踐中形成的一些行之有效的做法，要及時化風成俗，以制度的形式固定下來，形成新的制度。

3. 必須堅持走群眾路線的原則。制度是民主的產物，每一制度都是充分發揚民主、廣泛凝聚共識的結果，是集體智慧的結晶。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出：“正如同不是宗教創造人而是人創造宗教一樣，不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度。”[21]習近平總書記強調：“制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認同。”[22]“人民創造國家制度”是馬克思主義的一個著名論斷。在馬克思主義者看來，制度的建構與創制，從根本上講是要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，著力保障和改善民生，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。因此，制定制度，必須堅持走群眾路線，充分發揚民主，廣泛聽取基層和群眾意見，使制度建設的過程成為人民意志制度化的過程。只有這樣，形成的制度才具有廣泛的群眾基礎，才能增強人們對制度的認同感、依賴感，從而使制度優勢更好轉化為治理效能。否則，當多數人對制度規則不理解、不認同，不愿意執行某一制度規定時，再健全、再嚴格的制度也會在執行中偏離預期，最終流于形式。

4. 必須堅持循序漸進的原則。古希臘哲學家亞里士多德說：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到。”[3]習近平總書記強調：“制度更加成熟更加定型是一個動態過程，治理能力現代化也是一個動態過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。”[6]制度是伴隨著人類社會的發展而出現、形成和發展的，制度建設本身就是一個從無到有，從不健全、不完善到逐步健全、逐步完善的過程。誠如錢穆先生所言，“某一制度之創立，決不是憑空忽然地創立;它必有淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立”[14]。在制度這一關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題上，必須克服一步到位、一勞永逸等錯誤傾向，堅持隨著形勢任務的變化而循序漸進地建構與創制、隨著經濟社會的進步而與時俱進地完善和發展、不為個別領導者的意志左右而堅定不移地遵守和執行。

5. 必須堅持于法周延、于事簡便的原則。習近平總書記指出，建立制度，要“既堅持解決問題又堅持簡便易行”[18]，“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強”[23]。于法周延就是要注重制度的結構性、系統性，使各項制度相互銜接、系統配套，體現的是制度的科學性、嚴謹性。“天下難事必作于易。”（《道德經》第六十三章）于事簡便則是要注重制度的實用性、可操作性，明確具體、實在管用，體現的是制度的可行性、易行性。于法周延、于事簡便兩者相互統一，不能顧此失彼。毛澤東等在第二次國內革命戰爭時期為中國工農紅軍制定的“三大紀律、八項注意”，短短幾條，言簡意賅，既體現了人民軍隊的性質、宗旨，又易學易記易行，兼具系統性和可操作性，至今仍是人民解放軍的鐵律。后來，朱德同志曾說：“我們創造了新的革命軍隊，還創造了新的革命紀律。這就是著名的‘三大紀律和‘八項注意”“這些制度起了很大作用，使我們的軍隊能夠自己管理自己，并受到老百姓的敬重”[24]。葉劍英同志也說：“這是個很了不起的事情。”[25]可見，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性”[22]。

三、制度執行力：制度領導力的核心

習近平總書記指出：“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。……要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”[22]“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返。”（唐·王勃《上劉右相書》）制度的生命力在于執行。制度一經形成，就必須嚴格遵守和執行，否則就會形同虛設。不僅如此，制度得不到有效執行而帶來的“破窗效應”，較之制度缺失的危害性更大。因此，各級領導干部必須帶頭提高制度執行力，確保把制度執行到位，讓制度的作用和影響力充分彰顯。

1. 提高制度執行力，必須增強領導干部的制度意識。《決定》指出：“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。”[26]習近平總書記強調：“廣大黨員、干部要做制度執行的表率，引領全社會增強制度意識，自覺維護制度權威。”[27]制度執行是建立在制度認同、制度自信基礎上的制度自覺。作為領導干部，必須強化制度意識，始終繃緊制度這根弦，不斷增強制度自信、制度認同、制度依賴和制度自覺，謀劃工作想著制度，推動落實依靠制度，時時處處嚴格按制度辦事，按制度行使權力，不斷提升工作的制度化、科學化水平。要發揚斗爭精神，增強斗爭本領，在涉及制度層面的原則問題上，旗幟鮮明、立場堅定、毫不含糊，帶頭捍衛制度，堅決維護制度的權威性、統一性，敢于并善于同一切無視制度、破壞制度、違反制度的行為作斗爭。

2. 提高制度執行力，核心是提高運用制度履行職責的能力和水平。《決定》強調：“通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進‘五位一體總體布局和‘四個全面戰略布局等各項工作能力和水平。”[26]制度是國家治理的基石，是領導干部履職盡責的根本依據，想問題、作決策、抓落實，都要自覺與制度對標對表，正如《決定》所說，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”[26]。治理效能是衡量一個制度好不好、優越不優越的根本標志。強大執行力是把制度優勢轉化為治理效能的前提和關鍵，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。諸葛亮“鞠躬盡瘁，死而后已”，其精神固然讓人稱道，但他“政事無巨細，咸決于亮”（晉·陳壽《三國志·蜀書·諸葛亮傳》）的治理范式，若從國家治理體系和治理能力現代化的角度來考察，未必是科學的治理模式。古有“拙匠守規矩尺寸，則萬不失矣”（《韓非子·用人》）的人生智慧，今有“人叫人干人不干，制度調動千千萬”的治理經驗。一個優秀的領導者，必須是一個科學制度的創制者和執行者，善于運用制度攻堅克難、應對挑戰，善于運用制度之“制”實現治理之“治”。治理能力最終體現為制度執行力，制度執行關鍵在人、關鍵靠人。要把提高制度執行力和治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務，堅持黨管干部原則，認真落實新時代好干部標準，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據，努力形成以制度建構與創制、制度執行與落實、治理能力與治理成效論高低、排位次的良好用人導向。

3. 提高制度執行力，必須加強對制度執行的監督。《決定》要求：“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象。”[26]俗話說：“駿馬亦需常策鞭。”人天生具有惰性。執行制度靠自覺，也要靠監督。如果說自覺是一種內在的驅動力，監督則是一種外在的推動力、約束力。沒有強有力的監督，便很難“杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。因此，提高制度執行力，必須按照執行制度靠制度的要求，加快構建領導有力、執行堅決、監督全面的制度執行領導機制和覆蓋所有地方、所有部門、所有單位、所有公職人員的制度執行監督體系，把制度執行和監督貫穿區域治理、部門治理、行業治理、基層治理、單位治理的全過程，確保黨和國家所有制度都能得到有效執行，確保所有單位、部門和個人都嚴格執行制度。要加大制度執行的監督檢查力度，及時發現和糾正制度偏向、執行乏力等苗頭性、傾向性問題。“法不阿貴，繩不撓曲。”（《韓非子·有度》）要堅持“制度面前人人平等、執行制度沒有例外”，認真查處和嚴肅問責嚴重破壞制度的問題。對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等行為，發現一起、查處一起，切實維護制度的嚴肅性、權威性，真正讓制度時時生威、處處有效，從而讓每一個社會成員都對制度心生敬畏。

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