荔波：西部多民族旅游貧困縣 “突圍而治”

談樂炎

2019年3月3日，貴州省人民政府發布公告：荔波縣等24個縣（區）正式退出貧困縣序列。至此，荔波縣徹底摘下了戴在頭頂已久的“貧困縣”帽子。

若干年前，荔波——“地球上的綠寶石”的美譽還僅僅停留在字面意義，盡管生態良好、風景優美、自然資源豐富，然而多民族聚集的深度貧困現實，仍然是橫亙在主政者面前的一座大山——如何一邊脫貧、一邊建立與之相適應的社會治理體系。發展與穩定，脫貧與致富，多民族融合與構建地方特色幾個方面的情況交織在一起，形成了荔波社會治理最基本的矛盾面。

清華大學社會治理與發展研究院專項課題研究員、博士莊寧表示，荔波是一個少數民族在總人口中占比高達92.7%的多民族融合地區，不同的民族傳統、不同民族的生活習慣、不同民族的文化心理價值訴求的巨大差異使得荔波建立“共建共治共享”的社會治理任務面臨著極度的民族復雜性與文化多樣性挑戰。

如何在這種復雜的環境與矛盾中下好荔波社會治理這盤棋，在荔波縣委書記尹德俊看來，社會治理的終極目標是促進社會和諧發展，而荔波豐富的旅游休閑資源是大自然饋贈荔波的禮物，用旅游帶動發展，會是荔波“脫胎換骨”的機遇。

2015年3月，荔波首先提出全域旅游模式，隨后2016年成為國家旅游局推出的全域旅游示范區、示范縣。全域旅游戰略的實施為荔波縣帶來了“富民強縣”的旅游收入與越來越多的社會關注。在實施全域旅游戰略的過程中，尹德俊經常思考“誰來治”“怎么治”“為誰治”的問題，這三個問題層層遞進又互為補充。

荔波縣委、縣政府經過不斷思索與探索，找到了一條既能促進社會發展，又能滿足各民族人民需求的社會治理能力現代化“421”之路。

成效是顯而易見的——近3年來，荔波年均接待旅客1000余萬人次，旅游總收入100余億元，旅游增加值占地區生產總值比重達51%以上。很多村寨通過發展旅游實現了整村脫貧。2018年，荔波縣涉旅警情、輿情同比分別下降31%、20%。全縣安全感、滿意度測評進入省、州第一方陣，2018年安全感達100%，位列貴州省第一，創下歷史新高，為旅游經濟高質量發展營造了良好環境，“地球上的綠寶石”和“平安荔波”的雙品牌形象日漸深入人心。

誰來治？怎么治？為誰治？

荔波縣創新實施的“421”社會治理新模式，以服務全域旅游發展為主線著力營造良好的社會環境。所謂“421”，即“四治理兩平臺一主線”：通過推進景區精治、社區共治、村組自治、社會輔治4項治理，解決“誰來治”;通過創新搭建司法信訪職能整合服務平臺和政法綜治大數據管理服務平臺2個載體，解決“怎么治”;通過明確全力服務于全域旅游1條核心主線，解決“為誰治”的問題。

步行在荔波大小七孔景區內和縣城區，游客隨時可以看到英姿颯爽、裝備齊全的女子旅游警察，在景區每隔一段路程就可以看見旅游警務工作站，站內設有“黨員先鋒崗”。做到了哪里有游客，哪里就有黨建服務網。

景區“精治”是荔波全域旅游戰略的核心戰術布局，通過強化“精治”，切實保障了荔波經濟社會發展的核心發動機——旅游業的良性發展，治理效果突出。

而社區共治機制的實施，則拉近了荔波縣城鄉之間的生活距離，強化了生活空間的分享與協同，拉近了民族之間的感情，增強了社區街道鄉村的活力，產生了突出的社會效果，形成了區域社會治理“社會治”“百姓治”“綜合治”“綜合抓”的由街道主導、社區主抓、小區共建共管的社區治理新局面。

除此之外，荔波充分發揮行業協會的溝通、協調和管理能力，抓好抓實社會安保協會、“老年”維穩促進會等各種社會組織，發揮組織在行業自律、糾紛調解、互幫互助等事務中的能動作用，成為黨委、政府管理社會、服務群眾的得力助手，從而形成政府主導、社會協同、群眾參與的社會治理新格局。

全域旅游 全域旅游戰略的實施為荔波縣帶來了“富民強縣”的旅游收入與越來越多的社會關注。圖為荔波 小七孔景區——拉雅瀑布與樟江樂坊。

搭建司法信訪平臺是荔波“421”社會治理中的重要一環。荔波將縣司法局、縣信訪局職能整合，合署辦公，把縣司法局主導的公共法律服務中心、多元化調處中心與縣信訪局主導的群工中心“多中心合一”，為群眾開展“一條龍”服務。而搭建政法綜治大數據管理服務平臺，則是荔波充分響應貴州大數據戰略的實際運用，荔波縣充分利用“大數據+”，建立起政法綜治官方網站、網絡預警平臺等大數據智能服務平臺，將政法各家面對社會服務的事項通過官網上傳和公開，實現網上、網下服務，做到了“讓信息多跑路、群眾少跑腿”，實現全方位服務社會、服務民生。

莊寧表示，荔波從一開始就沒有把社會治理作為一個獨立的計劃提出來，而是結合本地情況將社會治理體系納入區域社會經濟戰略發展的規劃，其表現就是明確了以“全域旅游”這個區域經濟社會發展戰略大目標作為社會治理創新的前提。這種措施與廣東、浙江、重慶、河南等地區社會治理體系建設的前提條件是不一樣的。

傳統與現代融合的“柔性土味自治”

荔波縣佳榮鎮大土村是苗族聚居的自然村寨，全村轄5個村民小組，223戶，1000多人。大土村充分發揮法律明白人、村規民約、治安聯防、傳承民族文化四大主體作用，走出了一條傳統與現代相結合的鄉村治理新模式。

2019年 5月3日上午，荔波佳榮鎮大土村潘某和梁某為一片林地權屬產生糾紛?！澳阍趺捶N我的地？”“這里是荒坡?！薄斑@是荒坡但是我開墾的?！薄澳汩_的這個原來也是我開的。”兩人互不相讓的是眼前這塊林地，梁某在1年多前開墾出來準備種樹，誰知外出打工耽誤了計劃，回來后發現潘某在他開墾的荒山上種上了樹苗。二人為該林地權屬互不讓步。

“希望今后你們不要再吵了，如果再吵我們要按村規民約‘三個一斤進行懲罰，大家記得沒有？”村組調解組織獲悉后立即前往組織雙方進行調解?！兑幖s》上案頭、理事應照章，在政策疏導下，最終雙方服從調解委“一分為二、各占一半”的折中裁定而握手言和。

一斤米、一斤酒、一斤肉，這不是餐桌上的食材，而是荔波縣大土村“三個一斤”村規民約，即違約者要承擔全村每戶一斤米、一斤酒、一斤肉的違約懲罰，供村民教育大會用餐。此規約已成為當地糾紛調解的重要“法寶”，同時由群眾推選一名識大體、顧大局，帶頭遵守執行國家政策的法律明白人，并做好帶頭積極開展法治宣傳，調解鄰里糾紛，通過協調處理本村大小事務。利用這個“法寶”，創造了70年間未發生過一起治安和刑事案件的奇跡。這只是荔波縣充分利用村組自治處理矛盾糾紛的一個典型案例，也只是荔波“421”社會治理模式“四項治理”中的一個縮影。

莊寧表示：基層社會治理，特別是鄉村社會治理的難度很大。因為每個村莊的情況都有所不同，尤其對于荔波這樣一個少數民族聚居的地域，情況更加復雜，工作難度更大。哪怕是做一件小事，如果沒有建立起一套適合當地民心民意民情的“組合拳”，很難產生良好效果的。

數字化的探索與布局

貴州建設大數據基地的歷史機遇，為荔波縣在數字化社會治理上進行了卓有成效的探索與布局。

荔波全力打造“智慧警務”平臺，將“天網工程”“雪亮工程”有機結合，各類高清視頻監控設備覆蓋全縣城鄉每個重點部位、公共場所、主要路口路段、出入路口、十字路口、案件多發地帶等區域，通過無線對講系統、綜合執法記錄儀、無人機、應急布控球、各類視頻監控前端、視頻偵查研判平臺、電子圍欄、移動終端信息采集系統等設備的相關數據，在空、天、地一體合成指揮平臺實現分級預警、綜合安保、智慧警務、反恐維穩、治安防控、指揮調度、刑偵破案、應急處置、熱力大數據呈現、情報研判等功能。

按照“特警駐點、交警巡面、社區民警包片”的工作模式，荔波全面整合巡特警、交警、刑偵、城區派出所等警力，實行錯時巡邏工作機制，最大限度實現警力下沉，全面強化巡邏管控工作。其“人臉識別”“動作識動”“迅捷出警”“三分鐘到場響應”等多個方面都具有全國領先的水平。在信息化建設方面，荔波了建成5個科技法庭，做到案件信息同步錄入、開庭審理同步直播、電子卷宗同步生成、內部公文網上流轉。在全州首推荔波縣人民法院手機App客戶端，實現掌上申請立案、觀看庭審直播、查詢案件進度等功能。3年來，荔波刑事案件發案在全省、全州處于低位，無重大群體性事件，無影響惡劣的信訪事件。

莊寧表示，荔波在構建信息社會中有強烈意愿。荔波對信息化平臺的超前建設策略與“讓人民動起來”的治理基因的結合，最大的作用就是極大地促進了社會生活的膨脹式發展。這種膨脹式發展，一方面作用于脫貧攻堅，可以掌握更多山區貧困人口脫貧攻堅過程中的種種信息，保證信息的真實性更加可靠;另一方面，作用于全域旅游，建設“地球綠寶石”世界級自然遺產風景區的縣域發展，促進區域品牌傳統與品牌價值的快速提升。

“荔波縣‘421模式是一個富有特色、富有成效、富有柔性，并且非常符合當地特點的基層社會治理體系，對多民族西部地區，有廣泛而深遠的意義?！鼻迦A大學社會治理與發展研究院專項課題研究員、博士莊寧說道。