精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)研究

陳 杰

（江蘇省財(cái)政廳財(cái)政信息管理中心，江蘇南京 210024）

0 引言

打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)扶貧資金管理高度重視，明確要求強(qiáng)化監(jiān)管，做到陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧。如何發(fā)揮扶貧資金最大效益，確保貧困群眾真正受益，是扶貧資金監(jiān)管的總課題。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，扶貧資金無(wú)論資金規(guī)模上，還是管理方式上都發(fā)生了巨大變化，在脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)的決勝期，資金監(jiān)管面臨著較大挑戰(zhàn)。建立財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，是預(yù)算管理體制改革的突破性舉措，是壓實(shí)資金監(jiān)管責(zé)任的必然要求，對(duì)完善現(xiàn)代預(yù)算制度和全面實(shí)施績(jī)效管理具有重要意義。

1 精準(zhǔn)扶貧的主要問(wèn)題

精準(zhǔn)扶貧的首要目標(biāo)是把真正的貧困人口進(jìn)行標(biāo)識(shí)，做到“扶真貧、真扶貧”。在當(dāng)前相對(duì)貧困的前提下，同時(shí)因政策因素設(shè)定的總體貧困名額指標(biāo)，使得識(shí)別出最貧困、最需要幫扶的人有相當(dāng)難度。我國(guó)貧困人口數(shù)額主要由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按照收入和支出等量化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，而縣、村在實(shí)際操作中更需要綜合考慮健康、住房、教育等多元因素，需要采取多維貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。由于中央與地方采用的測(cè)算貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得部分實(shí)際貧困人口未能及時(shí)識(shí)別出來(lái)［1］。

扶貧資金的管理和使用是政府自上而下統(tǒng)一完成的,一些地方干部在扶貧資金的使用過(guò)程中由于方法不當(dāng)或者工作不力導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，使得扶貧資金配置粗放、效率不高。為促進(jìn)扶貧資金的靈活使用，目前扶貧資金的管理和使用權(quán)限已下放至縣區(qū)一級(jí)，但這也可能出現(xiàn)扶貧資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。貧困地區(qū)政府由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺以及事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，往往將專項(xiàng)扶貧資金“截和”或“打折扣”，挪用于其他事項(xiàng)［2］。

精準(zhǔn)扶貧能否見(jiàn)效，關(guān)鍵在于考核。目前，脫貧績(jī)效考核采取包括指派的領(lǐng)導(dǎo)干部、幫扶單位負(fù)責(zé)人、駐村干部等多元主體在內(nèi)的自上而下的考核方式，自上而下的考核方式很難達(dá)到既定的目標(biāo)要求，更有甚者淪為“走過(guò)場(chǎng)”形式。企業(yè)、非政府組織、公眾等多元參與主體導(dǎo)致難以及時(shí)、有效地獲得扶貧效果的反饋信息，難以發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用［3］。

2 動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目全流程管理

著眼經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的大局，轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化監(jiān)督、改進(jìn)服務(wù)，按照財(cái)政部關(guān)于財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)部署，江蘇省財(cái)政廳高度重視，采用“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，以信息化技術(shù)為支撐，運(yùn)用“制度+科技”模式，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)江蘇省扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)”）建設(shè)，逐步建成覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的智能化系統(tǒng)，全面提高科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)效率更高、流程更細(xì)、范圍更廣和監(jiān)督更全四種功能的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作更加規(guī)范、有效開(kāi)展。

建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，及時(shí)掌握資金流向和使用情況，確保扶貧資金安全有效使用，努力做到對(duì)扶貧資金鏈條上各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)死角監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)化扶貧信息公開(kāi)，加強(qiáng)扶貧政策和資金的審計(jì)監(jiān)督檢查，保證每個(gè)項(xiàng)目、每筆資金都有跟蹤監(jiān)督，消除扶貧資金各環(huán)節(jié)的監(jiān)管“盲區(qū)”，讓扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3.1 平臺(tái)設(shè)計(jì)原則

按照制度在先、科技固化在后的原則，建立全省統(tǒng)一的管理制度、業(yè)務(wù)流程和信息化平臺(tái)，形成綜合性的制度創(chuàng)新成果和信息化建設(shè)成果，以信息化手段促進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督，助推精準(zhǔn)扶貧。

3.1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃、業(yè)務(wù)統(tǒng)一

從管理視角做好平臺(tái)建設(shè)規(guī)劃，立足江蘇省脫貧攻堅(jiān)工作全局發(fā)展，堅(jiān)持省級(jí)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，形成歸口管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的信息化工作機(jī)制。按照統(tǒng)一規(guī)劃來(lái)整合資金申報(bào)、項(xiàng)目審批、資金運(yùn)行、信息公開(kāi)及社會(huì)監(jiān)督等各類政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)，并將電子監(jiān)察貫穿平臺(tái)運(yùn)行全過(guò)程。

3.1.2 需求主導(dǎo)、協(xié)同互聯(lián)

堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)和各種信息資源庫(kù)的建設(shè)，盡快發(fā)揮效益。根據(jù)扶貧資金的管理需要，對(duì)項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)、橫向數(shù)據(jù)、縱向數(shù)據(jù)等實(shí)現(xiàn)匯聚互聯(lián)，有利于加強(qiáng)項(xiàng)目審查，追溯資金流向，避免重復(fù)安排資金和虛假申報(bào)資金等違規(guī)操作。

3.1.3 規(guī)范建設(shè)、安全高效

按照“節(jié)約資源、規(guī)范管理”的要求，結(jié)合虛擬化技術(shù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù),對(duì)新建或改建的相關(guān)硬件設(shè)備進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，采取虛擬化服務(wù)器技術(shù)進(jìn)行資源配置，并結(jié)合數(shù)據(jù)中心、災(zāi)備中心以及IT服務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，堅(jiān)持規(guī)范建設(shè)與安全管理并重，確保平臺(tái)建設(shè)管理規(guī)范、安全可靠、持續(xù)穩(wěn)定地進(jìn)行。

3.2 平臺(tái)建設(shè)思路

3.2.1 緊扣業(yè)務(wù)應(yīng)用需求，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目全流程管理

平臺(tái)以扶貧項(xiàng)目為抓手，建立從項(xiàng)目采集、申報(bào)、審批到最后績(jī)效跟蹤的全流程管理（見(jiàn)圖1）。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接口規(guī)范與省、市、縣（市、區(qū)）財(cái)政的預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交互和信息共享；對(duì)各級(jí)各類財(cái)政扶貧資金的分配、下達(dá)、支付及項(xiàng)目資金績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行等情況進(jìn)行全程監(jiān)控；實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金運(yùn)行過(guò)程可記錄、風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)警、責(zé)任可追溯、績(jī)效可跟蹤；對(duì)扶貧資金監(jiān)控到項(xiàng)目、到人、到企業(yè)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧資金閑置挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)等問(wèn)題，促進(jìn)陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧。

圖1 全流程管理

3.2.2 把握業(yè)務(wù)與技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，橫向到邊縱向到底

平臺(tái)橫向整合多個(gè)政府部門(mén)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息資源整合和協(xié)同辦公，縱向貫通省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)全省縱向資金通道貫通和全過(guò)程跟蹤（見(jiàn)圖2）。

圖2 “金財(cái)工程”應(yīng)用支撐平臺(tái)2.0

3.2.3 建立扶貧資金管理樹(shù)形結(jié)構(gòu)，資金閉環(huán)管理更安全

借助平臺(tái)規(guī)范扶貧資金管理，打通資金流中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠完整追溯從資金產(chǎn)生、資金下達(dá)、資金細(xì)化分解、資金撥付、撥付情況反饋、資金核對(duì)等全過(guò)程，可以隨時(shí)查看各節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)可追溯（見(jiàn)圖3）。

圖3 扶貧資金管理樹(shù)形結(jié)構(gòu)

3.2.4 事前、事中、事后監(jiān)控?zé)o死角，監(jiān)管無(wú)盲區(qū)

通過(guò)自定義的監(jiān)控規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資金申報(bào)、審核、分配、“最后一公里”資金發(fā)放追蹤等全過(guò)程監(jiān)控。觸發(fā)監(jiān)控規(guī)則的事項(xiàng)，顯示紅、黃燈預(yù)警（見(jiàn)圖4）。

圖4 全過(guò)程監(jiān)控

3.3 平臺(tái)總體架構(gòu)

平臺(tái)按照財(cái)政部“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)”的要求進(jìn)行搭建，依托“金財(cái)工程”應(yīng)用支撐平臺(tái)2.0，根據(jù)扶貧資金管理特點(diǎn)和監(jiān)管需求，覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政，滿足扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管的需要。平臺(tái)總體框架如圖5所示。

在數(shù)據(jù)源層，通過(guò)金財(cái)工程應(yīng)用支撐平臺(tái)2.0建設(shè)基礎(chǔ)信息庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、資產(chǎn)庫(kù)、預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)庫(kù)、收入數(shù)據(jù)庫(kù)、會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)庫(kù)等，以及由此抽取、轉(zhuǎn)換、整合而成的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，為業(yè)務(wù)管理工作提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和應(yīng)用環(huán)境。

在應(yīng)用支撐層，平臺(tái)以服務(wù)總線為基礎(chǔ)，面向業(yè)務(wù)應(yīng)用，提供數(shù)據(jù)字典、總賬管理、標(biāo)準(zhǔn)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)規(guī)則、交易憑證、工作流、報(bào)表、文件服務(wù)、安全等服務(wù)，為上層應(yīng)用功能層提供有效的應(yīng)用支撐。

在應(yīng)用功能層，平臺(tái)提供扶貧資金總臺(tái)賬體系、專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理、專項(xiàng)資金分配管理、資金“最后一公里”管理、扶貧信息采集平臺(tái)、扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理、扶貧資金信息公開(kāi)、監(jiān)控預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)防控、扶貧資金專戶撥付情況管理、全省數(shù)據(jù)匯總、大數(shù)據(jù)查詢分析平臺(tái)、全省工作情況跟蹤監(jiān)控等功能。其中，扶貧資金“最后一公里”系統(tǒng)提供部門(mén)信息采集、資金細(xì)化分解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批情況跟蹤、撥付情況跟蹤、核查登記、項(xiàng)目成效跟蹤、監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)防控、信息查詢及公開(kāi)等業(yè)務(wù)處理和管理功能。通過(guò)應(yīng)用支撐平臺(tái)2.0，實(shí)現(xiàn)與銀行、國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換，掌握資金支付、流向等信息。基于平臺(tái)數(shù)據(jù)完成大數(shù)據(jù)分析展現(xiàn)，輔助領(lǐng)導(dǎo)決策。

在門(mén)戶展現(xiàn)層，平臺(tái)利用統(tǒng)一門(mén)戶系統(tǒng)提供功能整合、用戶登錄以及信息公開(kāi)等具體業(yè)務(wù)。

4 平臺(tái)建設(shè)意義

4.1 提升扶貧資金使用效益

開(kāi)展扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控是充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，深入貫徹黨的十九大精神、落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的重要舉措，對(duì)全面提升扶貧資金效益，為脫貧攻堅(jiān)提供有力資金保障具有重要意義。

圖5 “金財(cái)工程”應(yīng)用支撐平臺(tái)2.0總體框架

4.2 縮小城鄉(xiāng)地區(qū)數(shù)字鴻溝

平臺(tái)結(jié)合大數(shù)據(jù)對(duì)貧困群眾精準(zhǔn)畫(huà)像，實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)配置，精準(zhǔn)推送，解決信息不對(duì)稱等問(wèn)題，增強(qiáng)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。推動(dòng)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)數(shù)字鴻溝。推進(jìn)貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，加大支持民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程，帶動(dòng)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和信息化水平提升。

4.3 增強(qiáng)貧困群眾的獲得感

扶貧政策和資金分配結(jié)果一律主動(dòng)公開(kāi)，扶貧項(xiàng)目安排和資金使用情況一律公示，保障群眾對(duì)扶貧資金分配和管理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。企業(yè)和個(gè)人可通過(guò)系統(tǒng)在線申報(bào)扶貧項(xiàng)目，并及時(shí)了解項(xiàng)目審批進(jìn)展，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，推進(jìn)“放管服”改革，增強(qiáng)群眾的“獲得感”。

堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，是我們黨的莊嚴(yán)承諾。在主題教育中悟初心、在黨內(nèi)生活中論初心、在工作謀劃中踐初心、在實(shí)際監(jiān)管中驗(yàn)初心。扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)堅(jiān)持以人民為中心，牢記使命擔(dān)當(dāng)，以實(shí)現(xiàn)人民利益為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓貧困群眾有獲得感，得到真實(shí)惠、過(guò)上好日子，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序化、流程公開(kāi)化、風(fēng)險(xiǎn)可控化、監(jiān)督實(shí)時(shí)化。