國土空間規劃背景下村莊規劃設計研究
——以福州市芙蓉村為例

侯 敏

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

0 引言

2019年5月，我國發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出將城鄉規劃空間、土地利用規劃空間以及主體功能區規劃空間等統一規劃，并稱為國土空間規劃；隨后，自然資源部為響應號召，發布了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(以下簡稱《通知》)，直接對全國各地提出加緊編制全國、省、市、縣、鄉等空間規劃要求。現階段，這些總體規劃及其相關編制工作已經漸漸啟動落實，一些與之相關的編制規程和技術標準也在相互配合推進。可以說，《若干意見》的發布，標志著我國國土空間規劃已經建立起全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系的目標，而且，與之緊密相關的國土空間頂層設計也隨之確定。本文基此背景，以福州市芙蓉村為例，探索村莊規劃設計。

1 福州市芙蓉村的規劃現狀

芙蓉村所在的壽山鄉在福州城區的北面，地處山區，東面是連江縣，南面是福州城，西面是閩侯縣，北面是古田及羅源。芙蓉村地處沿海，是溫帶海洋性氣候，常年氣溫保持在18℃～25℃，年內無霜期均達280d左右，整體的氣候特性可以用冬冷夏爽形容，十分適合居住。另外，鎮內的芙蓉溪發源于優山村的長垅，途經的地區較多，包括貴洋上侖、嶺頭、溪下等村，隨著我國鄉村旅游業的不斷發展，芙蓉村也開始發展以優美自然環境為主的旅游業，但目前還處于初級階段。

芙蓉村位于福州城區北部，屬丘陵類村莊，順應地形的關系，俯瞰芙蓉村的整體態勢，該村莊的整體布局沿過境道路線形分布發展，如圖1所示。其主要交通樞紐由田間道路、巷路、村莊支路及干路、過境公路組成，村內也設有一定的公共服務設施，能夠較好地滿足村民以及外來游客日常生產生活需求。村民和游客主要活動的區域包括有村委會、幸福苑、衛生所、小商店、村內寺廟及公共活動場地等。

圖1 芙蓉村的村域綜合現狀圖

2 國土空間規劃背景下芙蓉村的規劃設計策略

《若干意見》和《福建省村莊規劃編制指南(2019年試行)》出臺，為芙蓉村的規劃建設提供了基本思路指導，根據現在實施的國土空間規劃體系要求，立足村莊規劃一定要明確國土空間使用情況的意旨，用“三區三線”方式引導村莊的未來建設，依法設定不同的區域范圍。“三區三線”：即根據城鎮空間、農業空間、生態空間3種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等3條控制線。

基此，建立三調地類與三類空間的轉換關系，依法設立各類保護區范圍，以及“雙評價”相關成果，劃定村域“三區三線”[1]。如表1所示，經劃定，芙蓉村生態空間、農業空間、建設空間面積分別為850.97hm2、364.61hm2、12.96hm2，占村域面積比例為69.27%、29.68%、1.05%。

表1 芙蓉村土地利用結構調整表

2.1 “三區”規劃

2.1.1城鎮空間規劃

城鎮空間主要是指以城鎮居民生產、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間以及部分鄉級政府駐地的開發建設空間。芙蓉村根據福州市和壽山鄉的上位規劃確定的道路骨架以及用地布局進行規劃，其具體規劃內容如下：

第一，明確芙蓉村的生態保護紅線。對生態保護紅線成果劃定，并對其邊界進行校準和核對，確保生態紅線邊界清晰準確。

第二，對芙蓉村的一般生態空間進行規劃。在生態保護紅線的范圍內，同時對芙蓉村的生態功能進行保護，并在此基礎上盡可能開發可以利用的空間區域。

2.1.2加強對農業空間部署

農業空間主要是指以農業生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地以及村莊等農村生活用地。芙蓉村的農業規劃方案如下：

第一，明確芙蓉村的永久基本農田保護紅線。對永久基本農田保護紅線成果劃定，并且對其邊界進行校準和核對，確保生態紅線邊界清晰準確。

第二，對芙蓉村的一般農業空間進行規劃。對芙蓉村的水土資源現狀、氣候現狀、光熱條件進行合理利用，選擇適宜芙蓉村氣候條件的農業發展區域，發展芙蓉村的農業產業。

2.1.3生態空間的規劃

生態空間主要是指具有自然屬性的，以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、湖泊等自然景觀。

第一，劃定村莊建設邊界。將村莊現狀建設用地和近遠期發展所需要的住宅用地、公共服務設施用地、村內道路交通用地、市政公用設施用地、經營性建設用地及其農村居民點建設用地等建設用地劃入村莊建設邊界[2]。

第二，對芙蓉村的生態空間進行整體規劃設計。明確芙蓉村的村莊建設邊界和村莊建設用地規模、產業用地規模和異地新建的村莊建設用地規模；在建設用地總量不突破、不占用永久基本農田和生態保護紅線的前提下，落實鄉鎮國土空間規劃預留的機動指標，用于零星分布的單獨選址農業設施、農村公共公益設施、鄉村旅游設施等建設，改善農民生活條件，支持農村新產業新業態和產業融合發展。

2.2 三線控制

2.2.1城鎮開發邊界

城鎮開發邊界是指在一定時期內可以進行城鎮開發和集中建設的地域空間邊界，包括城鎮現狀建成區、優化發展區，以及因城鎮建設發展需要必須實行規劃控制的區域。《福州市晉安區壽山鄉芙蓉村村莊規劃(2019-2035)》以減量化為導向，立足不突破現狀村莊建設用地規模基礎，同時又滿足村莊發展需求，通過對三調村莊住宅用地中涉及基本農田的空閑用地整理，實施建設用地增減掛鉤[3]。圖2是芙蓉村建設開發邊界的鑒定結果示意圖。圖2顯示，芙蓉村規劃騰退現狀住宅用地 0.18hm2。 劃定村莊集中建設區 8.0hm2，小于現狀村莊建設用地 12.59hm2，同時劃定有條件建設區 18.33hm2，為村莊發展預留彈性空間。

圖2 芙蓉村建設開發邊界的鑒定結果

2.2.2永久基本農田保護紅線

永久基本農田保護紅線，是按照一定時期的社會經濟發展對農產品的需求，依法確定的不得占用、不得開發、需要永久性保護的耕地空間邊界。《福州市晉安區壽山鄉芙蓉村村莊規劃(2019-2035)》以第三次國土調查數據為底圖，疊加基本農田保護紅線進行比較分析，排查差異圖斑，根據土地實際情況判斷基本農田保護紅線是否存在不合理之處。

芙蓉村通過將規劃建議結合現狀土地使用情況對基本農田保護紅線進行修正，對具有特殊功能的用地維持保留現狀；對過境道路、村莊基礎設施用地建議保留現狀用途；現狀為村民住宅的用地保留了現狀用途。圖3是芙蓉村的基本農田分布示意圖，其中，芙蓉村的基本農田保護區共 87.17 hm2。

圖3 芙蓉村的基本農田分布示意圖

2.2.3生態保護紅線

生態保護紅線，是在生態空間范圍內具有特殊重要的生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。《福州市晉安區壽山鄉芙蓉村村莊規劃(2019-2035)》，以第三次國土調查數據為底圖，疊加生態保護紅線進行比較分析，排查差異圖斑，得到了如圖4所示的芙蓉村生態保護紅線分布圖。其中，芙蓉村共有 92 個差異圖斑，總面積約 3.65hm2，芙蓉村生態紅線保護區共 655.29hm2。規劃建議剔除對外交通用地斑塊，依據“以生態保護紅線面積不減少，生態功能不降低”的原則，確保劃定 655.29hm2生態保護紅線精準落位。

圖4 芙蓉村生態保護紅線分布圖

3 結語

村莊的規劃應遵循《若干意見》和《福建省村莊規劃編制指南(2019年試行)》要求，嚴格按照“三區三線”規劃思路，對村莊的城鎮空間、農業空間、生態空間進行規劃，同時需要加強對城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條線的控制，堅決避免出現通過減少耕地、破壞鄉村生態環境以及文化景觀的方式來進行新鄉村建設，唯此才能構建出和諧、生態的美麗村莊。