第三個(gè)十年，西部如何再開發(fā)

張軍紅

在進(jìn)入第三個(gè)十年的節(jié)點(diǎn)上，西部被委以新的重任。

5月17日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，并提出到2020年西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、營商環(huán)境、開放環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境明顯改善，與全國一道全面建成小康社會(huì);到2035年，西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)。

自2000年西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，西部經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化：地區(qū)生產(chǎn)總值從1999年的1.5萬億元，增長到2019年的20.5萬億元，占全國比重達(dá)20.8%，提高了約3.8個(gè)百分點(diǎn);地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長10.9%，高于全國平均水平。“西部大開發(fā)進(jìn)入3.0階段，在疫情沖擊、中美關(guān)系復(fù)雜化的背景下，再提西部大開發(fā)其實(shí)是一個(gè)新基板，表明后小康時(shí)代還要繼續(xù)解決發(fā)展不平衡的問題。”中國政策科學(xué)研究會(huì)經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)副主任徐洪才對《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者說。

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成也表示，在這個(gè)節(jié)點(diǎn)上發(fā)布《指導(dǎo)意見》，說明西部大開發(fā)的任務(wù)還沒有完全完成，還要繼續(xù)推進(jìn)，任重而道遠(yuǎn)。

東西差距在縮小

上世紀(jì)80年代，隨著改革開放的推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)分化，東部地區(qū)較為發(fā)達(dá)，中部地區(qū)維持中等發(fā)展水平，西部地區(qū)相對落后。“對于東中西三大地帶，很多人都誤以為是按照地理梯度來劃分的，但實(shí)際上是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的，初衷是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)梯度轉(zhuǎn)移，即東部向中部推移，中部發(fā)展到一定階段后再向西部推移。上世紀(jì)90年代，學(xué)者們根據(jù)這一劃分進(jìn)行了測算，發(fā)現(xiàn)東西部差距在不斷拉大。”針對這一現(xiàn)象，肖金成在《東中西的經(jīng)濟(jì)差距與促進(jìn)中西部的發(fā)展》一文中進(jìn)行了詳細(xì)分析，東部地區(qū)GDP的比重由1978年的50.3%上升為1995年的55.6%，提高了5.3個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)的比重由18.9%下降為16.95%，下降了約2個(gè)百分點(diǎn)。中西部地區(qū)與東部的人均GDP差距也明顯擴(kuò)大，與全國平均數(shù)差距，中、西部分別由1978年的65元、121元，擴(kuò)大到了1995年的1119元、1781元;與東部的差額，分別由1978年的172元、228元，擴(kuò)大到1995年的3485元、4075元。1978年東部分別是中、西部的1.55倍和1.89倍，到1995年分別擴(kuò)大為1.92倍和2.35倍。

推動(dòng)西部大開發(fā)迫在眉睫！

1999年11月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出對西部進(jìn)行大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立;同年12月，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施》出臺(tái)，標(biāo)志著西部大開發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。此后，針對西部大開發(fā)又相繼出臺(tái)了“十五”“十一五”“十二五”以及“十三五”等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，今年兩會(huì)期間，廣西、青海、陜西、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶西部8省區(qū)市政協(xié)主席，聯(lián)名向全國政協(xié)十三屆三次會(huì)議提交提案，建議“十四五”加強(qiáng)鞏固西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果，對西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)后續(xù)政策給予支持。

經(jīng)過20年的發(fā)展，東西部的差距呈現(xiàn)出縮小趨勢。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1999年東部地區(qū)GDP總量為4.7萬億元，占全國GDP的54%;西部地區(qū)GDP總量為1.5萬億元，占全國GDP的17%。2019年東部地區(qū)GDP總量為50.1萬億元，占全國GDP的50.8%;西部地區(qū)GDP總量為20.5萬億元，占全國GDP總量的20.8%。其中貴州增速最快，由1999年的911.9億元增長到2019年的1.7萬億元，增長將近18倍。

基礎(chǔ)設(shè)施今非昔比

除了經(jīng)濟(jì)增長之外，西部地區(qū)在體制機(jī)制的改革創(chuàng)新上也取得長足發(fā)展。隨著自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、“一帶一路”倡議的落實(shí)，很多省區(qū)市開始打造對外開放的新高地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和營商環(huán)境也發(fā)生了顯而易見的變化。近年來，西部地區(qū)對外貿(mào)易額增速提升明顯，2017年新疆與“一帶一路”國家進(jìn)出口總額達(dá)284.2億美元，較2016年增長91.9%，占其對外進(jìn)出口總額的93.3%，占西部地區(qū)與“一帶一路”國家進(jìn)出口總額的19.8%;廣西、四川、重慶和云南等地的占比也均在10%以上。

這些成績的背后，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)功不可沒。“西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已今非昔比，交通更加便捷，鐵路、高速公路、中歐班列，這些都是看得見摸得著的。”徐洪才說。

對此，肖金成也有同感。“交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，比如青藏鐵路，其實(shí)已經(jīng)提出很久了，遲遲沒有上馬，一直在論證。西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出之后，很快就開始建設(shè)，成為了西部大開發(fā)的標(biāo)志性工程。其實(shí)西部很多骨干工程都存在這種情況，主要是因?yàn)榈胤饺鄙倥涮踪Y金，改由中央出資后，對西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到?jīng)Q定性作用。第一個(gè)十年，西部很多地級(jí)市都通了高速公路，交通基礎(chǔ)設(shè)施得到根本性改善。”數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，西部地區(qū)鐵路營業(yè)里程達(dá)5.6萬公里，其中高鐵9630公里，已連接西部大部分省會(huì)城市和70%以上的大城市。

讓肖金成感受頗深的還有退耕還林還草。“這個(gè)力度很大。西部地區(qū)生態(tài)比較脆弱，起初人們擔(dān)心一些工程的建設(shè)會(huì)對生態(tài)造成破壞，退耕還林還草提出之后，徹底打消了這一顧慮。對于退耕農(nóng)戶，國家給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，西北地區(qū)每畝地補(bǔ)償200斤糧食、50元種苗費(fèi);西南地區(qū)由于耕地較少，每畝地補(bǔ)償300斤糧食。”相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，西部地區(qū)累計(jì)實(shí)施退耕還林還草1.37億畝，森林覆蓋率不斷提高。與此同時(shí)，黃河泥沙治理也有較大改善，黃河水沙變化相關(guān)研究表明，2000年至2012年間，生態(tài)、水利工程對黃河泥沙減少貢獻(xiàn)率為80%，年均減沙量為11.06億噸。

“西部大開發(fā)中還有一個(gè)很容易被忽視的點(diǎn)，就是公共服務(wù)的極大改善。目前，教育、醫(yī)療和社會(huì)保障制度已普遍建立起來，尤其是中小學(xué)的危房改造，國家投入很大，現(xiàn)在已經(jīng)基本消除了隱患，寄宿制教育也得到推廣。”肖金成告訴記者，這些看似都是小事，但實(shí)際上卻最能體現(xiàn)西部大開發(fā)的成就，“西部大開發(fā)就是要把人的發(fā)展、人們生活水平的提高放到重要地位”。

內(nèi)生動(dòng)力依然不足

成績來之不易，但同時(shí)也暴露出很多問題。

從整體來看，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長仍靠政府投資拉動(dòng)，內(nèi)生動(dòng)力依然不足。從內(nèi)部來看，各省區(qū)市的發(fā)展差距較大，出現(xiàn)明顯分化。從2009年開始，四川就已將其他伙伴遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩下，彰顯出“頭羊”的地位。2019年四川在西部GDP中占比最高，達(dá)22.7%，而占比最低的西藏僅有0.8%，青海和寧夏也都不到2%;西北5省區(qū)中，甘肅、青海、寧夏、新疆的經(jīng)濟(jì)總量之和大致與陜西規(guī)模相當(dāng)。

與此同時(shí)，西部的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然嚴(yán)峻。全國52個(gè)尚未摘帽的貧困縣都集中在西部，4月13日，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋對11個(gè)省份的24位縣委書記進(jìn)行了約談，強(qiáng)調(diào)要化壓力為動(dòng)力、變被動(dòng)為主動(dòng)，較真碰硬整改問題。“脫貧攻堅(jiān)本來就是一場硬仗，西部地區(qū)又是主戰(zhàn)場，再加上突如其來的疫情，無疑又增添了新的困難和挑戰(zhàn)。”4月18日，在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇第十五次視頻專題會(huì)上，新疆大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革研究院院長，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)原副秘書長劉以雷如是說。

他強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)高度重視東西部的發(fā)展差距。“2001年西部地區(qū)GDP占全國比重的17.1%，到2014年上升到21.5%，也是占比最高的時(shí)期。2010年之后的占比實(shí)際上都是下降的，要遏制住這種下降勢頭。”他還表示，在新基建的投入方面，西部地區(qū)也會(huì)比較吃力。一方面，西部地區(qū)新基建競爭力不強(qiáng)，常規(guī)基建設(shè)施建設(shè)滯后、不完善，再加上整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)層次不高，新技術(shù)、新科技應(yīng)用不足，對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏動(dòng)力。《中國新型基礎(chǔ)設(shè)施競爭力指數(shù)白皮書（2020年）》顯示，2019年西部12省區(qū)市中，只有四川（76.6）和貴州（76.3）高于全國平均水平（75.3），新疆、青海和西藏墊底，競爭力指數(shù)不足70。另一方面，由于受建設(shè)成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考量，大規(guī)模基建往往布局在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密度大的東中部地區(qū)，這種布局慣性和傾向在新基建上依然存在，對西部發(fā)展極為不利。此外，西部地區(qū)財(cái)力下降，也嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)建設(shè)。“2019年西部地區(qū)一般公共預(yù)算支出基本上都是一般公共預(yù)算收入的2倍以上，有的更高，今年1月-2月，西部財(cái)政收入幾乎是斷崖式下滑。西部地區(qū)本來就家底薄、長期發(fā)展水平落后，在全國競相發(fā)展的大環(huán)境中，西部地區(qū)發(fā)展慢、發(fā)展遲，其中發(fā)展慢的趨勢更為明顯。競爭和追趕的焦慮長期困擾著西部。”

要更開放、更有重點(diǎn)

“第三個(gè)十年，一定要把‘開放放得更高一些。西部承擔(dān)著‘一帶一路對外開放的重任，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大開放的力度。”對于新一輪的西部大開發(fā)，肖金成認(rèn)為，體制創(chuàng)新仍然是重要任務(wù)，“雖然前兩個(gè)十年也都在推進(jìn)，但是第三個(gè)十年要更為迫切”。

“改革還在進(jìn)行時(shí)，體制機(jī)制還有很多掣肘，商品、人才、資金等各種生產(chǎn)要素在流動(dòng)上也還有一些瓶頸和障礙，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)改革和擴(kuò)大開放。同時(shí)還要進(jìn)一步夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)鏈的高端化要持久發(fā)力，重慶的制造業(yè)、旅游業(yè)，成都的電子科技都有各自優(yōu)勢和輻射半徑，重慶還連接‘一帶一路，既能一路向西，又可以南下連接?xùn)|南亞、長江經(jīng)濟(jì)帶，輻射帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步挖掘。”徐洪才說。

在空間布局上，肖金成建議要有重點(diǎn)地推進(jìn)。“西部大開發(fā)20年來，一直都是‘遍地開花‘齊頭并進(jìn)，重點(diǎn)不是很突出，之前也提出過幾大經(jīng)濟(jì)帶，如隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶、長江上游經(jīng)濟(jì)帶，但是重點(diǎn)城市、重點(diǎn)體系并不是很明顯。西部地區(qū)700多萬平方公里，占全國總面積的2/3還要多，空間很大，齊頭并進(jìn)效果肯定不會(huì)太好，要抓住重點(diǎn)，小范圍進(jìn)行突破。”在他看來，中心城市、都市圈、城市群都是不錯(cuò)的突破點(diǎn)。“我國有200多個(gè)地級(jí)市，每個(gè)地級(jí)市都有一個(gè)中心城市，數(shù)量其實(shí)并不是很多;有些省會(huì)城市如昆明、貴陽、蘭州、銀川等，城市規(guī)模比較大，應(yīng)該發(fā)揮它們的輻射帶動(dòng)作用，形成都市圈;有些地區(qū)城市分布比較密集，不僅對當(dāng)?shù)赜休椛鋷?dòng)作用，還能輻射更大的范圍，這就是城市群。成渝城市群、關(guān)中城市群、天山北坡城市群、北部灣城市群，都是西部發(fā)展較好的地區(qū)，城市、人口比較密集，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也相對較好，能對西部地區(qū)起到支點(diǎn)作用，應(yīng)該有重點(diǎn)地推進(jìn)發(fā)展。”

此外，他還建議，西部地區(qū)要多開展國際市區(qū)合作，“國際區(qū)域合作是國與國的合作，國際市區(qū)合作是邊疆地區(qū)與相鄰國家的地區(qū)開展合作，我國的邊境線很長，開展此類合作既能夠擴(kuò)大開放，也能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，讓西部地區(qū)利用好‘兩個(gè)市場‘兩個(gè)資源，加快邊疆地區(qū)發(fā)展，提高人們的生活水平，鞏固邊疆穩(wěn)定”。